Dans un entretien accordé au Corriere della Sera le 23 avril dernier, le juriste Federico Fabbrini, professeur de droit européen à l’Université de Dublin, a exposé sa thèse selon laquelle il serait non seulement possible, mais aussi opportun et nécessaire de réactiver le processus de ratification du traité sur la Communauté européenne de défense (CED), près de 72 ans après son échec à l’été 1954.
Le traité sur la CED, né de l’initiative du ministre français de la Défense René Pleven, et signé à Paris le 27 mai 1952 par les six pays fondateurs de la première Communauté européenne du charbon et de l’acier (CECA), avait été rapidement ratifié par la Belgique, les Pays-Bas, le Luxembourg et l’Allemagne de l’Ouest. En revanche, ni l’Italie ni la France n’ont jamais mené le processus à son terme. Le 30 août 1954, l’Assemblée nationale française a voté par 319 voix contre 264 la suspension de la ratification sans date limite, mettant ainsi le traité de côté, et celui-ci est resté depuis lors en suspens.
Federico Fabbrini soutient toutefois que les quatre ratifications déjà effectuées restent juridiquement valides et que le processus pourrait être relancé et mené à son terme dès aujourd’hui si la France et l’Italie en reprenaient l’initiative. En résumé, si les parlements des deux pays ratifiaient le traité, la CED pourrait entrer rapidement en vigueur dans les six États fondateurs, ouvrant ainsi la voie à l’adhésion d’autres États membres de l’UE et de pays tiers (comme la Norvège). Un pacte de défense mutuelle avec le Royaume-Uni était déjà envisagé ; il serait bien plus approprié et structuré que la relation actuelle entre Londres et l’UE, après le Brexit. Bien entendu, des modifications seraient nécessaires pour adapter la structure du traité à l’évolution du contexte géopolitique, et notamment au développement des institutions de la Communauté économique puis de l’Union européenne.
Une triple urgence à développer une capacité de défense européenne adéquate
La thèse principale de Federico Fabbrini est que la CED est plus pertinente que jamais, compte tenu du besoin urgent de développer une capacité de défense européenne adéquate :
- du risque concret de conflit avec la Russie suite à la guerre en Ukraine,
- de la crise persistante du droit et des institutions internationales,
- de la grave incertitude qui plane sur les perspectives du cadre transatlantique et de l’OTAN elle-même, en raison des initiatives imprévisibles et perturbatrices de l’administration Trump et de sa menace de fermer « le parapluie militaire américain en Europe ». D’ailleurs, elle a déjà commencé à le faire avec l’annonce du retrait de 5 000 soldats américains d’Allemagne).
L’une des principales raisons qui ont poussé « les pères fondateurs » de l’intégration européenne – tels qu’Alcide de Gasperi, Konrad Adenauer et Robert Schuman, Jean Monnet et Altiero Spinelli – à concevoir ce traité au début des années 1950, est redevenue pertinente : l’opportunité, fortement ressentie notamment par la France, d’empêcher l’Allemagne de se réarmer massivement et totalement de manière autonome, et la nécessité d’inclure la reconstitution des capacités militaires allemandes dans un cadre européen commun, avec des structures de décision et de commandement partagées et sous contrôle démocratique.
La question d’un réarmement national se pose à l’heure où l’extrême droite pourrait gouverner prochainement
Le réarmement massif entrepris par les pays européens, encouragé et soutenu par la Commission dans une perspective purement nationale et non dans une optique de défense commune (hormis le strict minimum d’achats groupés pour obtenir des prêts européens), soulève à nouveau le même problème, comme l’explique Federico Fabbrini dans l’interview précitée : « Lorsque Paris sera confronté à une Allemagne capable de se doter d’une armée bien plus importante que la sienne, le même dilemme qu’en 1950 se posera : vaut-il mieux accepter l’Allemagne et son armée colossale, ou céder une partie de sa souveraineté pour construire une armée commune avec les Allemands ? C’est un peu comme ce fut le cas avec le mark allemand et la Banque centrale européenne. » Par ailleurs, il existe une autre raison d’agir sans tarder : la montée de l’extrême droite en Allemagne, voire en France, pourrait porter au pouvoir dans les années à venir des partis farouchement opposés à toute concession de souveraineté nationale, notamment en matière de défense. Le Rassemblement national pourrait remporter l’élection présidentielle française dès l’année prochaine, tandis qu’outre-Rhin l’AfD pourrait gagner les élections fédérales de 2029 et gérer ensuite la nouvelle puissance militaire allemande selon ses propres objectifs.
La réactivation de la CED pourrait, de surcroît, constituer une voie bien plus rapide et efficace que toute autre option pour atteindre l’objectif d’une défense véritablement européenne. En effet, le traité de 1952 a déjà instauré un cadre d’instruments et d’institutions qui, si nous devions repartir de la situation actuelle, devraient être renégociés un par un, avec des délais prévisibles longs et des résultats incertains. Outre l’interview accordée au Corriere della Sera, tous ces arguments ont été exposés plus en détail dans un rapport publié l’année dernière (Federico Fabbrini, Sylvie Goulard et al., Tackling European Defence Integration Seriously: The Precedent of the European Defence Community, Dublin European Law Institute, 2025), sous la direction du groupe de travail Alcide (Activating Law Creatively to Integrate Defence in Europe), fondé par Fabbrini lui-même à l’Université de Dublin, et dont le nom fait clairement référence à De Gasperi.
« Ressusciter » la CED, un défi de grande ampleur
Le rapport reconnaît les difficultés de l’initiative visant à « ressusciter » la CED, qui dépendent toutefois essentiellement de la volonté politique des États membres signataires. « Il ne faut pas commettre l’erreur de penser que ces difficultés ne se poseraient que si nous prenions la décision inhabituelle de ressusciter un traité vieux de 70 ans. En réalité, ce sont précisément ces questions que le débat actuel devrait aborder, alors que les gouvernements européens préfèrent souvent faire l’autruche. En effet, le point crucial est que le traité CDE a déjà été négocié, rédigé et signé, et pourrait entrer en vigueur avec seulement deux ratifications. Cela pourrait créer un contexte favorable, une voie plus simple que celle qui exige les 27 votes nécessaires pour modifier les traités de l’UE ou pour mettre en œuvre ses timides clauses de défense par un accord unanime des États membres, voire même pour élaborer un nouveau traité intergouvernemental de toutes pièces entre États membres consentants », note le rapport.
Par ailleurs, une première étape a déjà été franchie en Italie avec la présentation, le 3 avril 2025, à la Chambre des députés par le député Italia Viva Mauro del Barba d’une proposition de loi intitulée : « Ratification et mise en œuvre du traité instituant la Communauté européenne de défense, avec ses protocoles et les accords internationaux connexes, signé à Paris le 27 mai 1952 ». Il convient également de noter que Fabbrini lui-même a écrit un livre sur ce sujet, L’armée européenne, la défense et la paix à l’ère Trump (Il Mulino, 2026).
Le traité EDC prévoyait avant tout la création des « Forces de défense européennes » (FDE), rappelle le rapport, « par le biais de l’attribution par les États membres de l’ensemble de leurs forces armées » à la Communauté européenne de défense. Conformément à l’article 9, les forces armées de la CED « seront composées de contingents mis à la disposition de la Communauté par les États membres en vue de leur fusion ».
« L’objectif est défensif, souligne l’étude, et ses actions s’inscrivent pleinement dans le cadre de l’OTAN. En effet, la CED est liée à l’OTAN, créée quelques années auparavant par le traité de Washington, et partage la même logique d’engagement mutuel en matière de défense. » L’article 2 stipule : « Toute agression armée dirigée contre l’un des États membres en Europe (…) sera considérée comme une attaque dirigée contre tous les États membres ». Une formulation similaire à celle de l’article 5 du traité de l’OTAN. En outre, l’article 18 stipule que « le Commandant suprême de l’OTAN en Europe (SACEUR) a le pouvoir de veiller à ce que les Forces de défense européennes soient suffisamment organisées, équipées, entraînées et préparées à l’action », et qu’en temps de guerre, le SACEUR exercera « la plénitude des pouvoirs et des responsabilités des Commandants suprêmes » sur ces mêmes Forces de défense européennes.
Sur le plan institutionnel, le Traité prévoit que le pouvoir exécutif soit confié à une commission composée de neuf membres, élue pour un mandat de six ans et chargé de rendre compte à un Conseil des États membres et à une assemblée parlementaire des pays participants, dotée du pouvoir de censure. L’ensemble de ces dispositions est soumis à l’état de droit et à l’interprétation du Traité par une Cour de justice de l’Union européenne, comme c’est le cas aujourd’hui au sein de l’Union européenne. Concernant les capacités militaires, l’article 73 bis stipulait : « Dès l’entrée en vigueur du présent traité, les unités existantes (…) passeront immédiatement sous l’autorité de la Communauté et seront placées sous la juridiction du Commissariat, qui exercera sur elles les pouvoirs conférés par le présent traité. » Le Protocole militaire prévoyait ensuite des règles détaillées relatives aux unités des Fédéraux (bataillons d’infanterie, groupes blindés, groupes mécanisés, escadrilles aériennes) et à leurs structures de commandement.
Coupler la réactivation de la CED à un nouveau processus constitutif parallèle
Comparé aux traités de l’UE, le traité CED est bien plus avancé et ambitieux en matière de financement et de politique industrielle, notamment en ce qui concerne la défense : un budget commun, avec la possibilité d’émettre une dette commune (sans l’obligation d’équilibre budgétaire imposée par la Commission européenne) et le financement d’un programme de production industrielle de défense. Alors que le traité actuel de l’UE stipule que la politique industrielle, y compris dans le secteur de la défense, relève de la compétence exclusive des États membres, l’article 105 du traité CED prévoit que le commissaire peut constater « une insuffisance d’approvisionnement en matières premières et une pénurie d’équipements » et en informer le Conseil, qui peut alors, à l’unanimité, autoriser des mesures « pour garantir la passation et l’exécution des commandes dans les délais prévus par le programme ». En somme, une véritable politique industrielle européenne qui privilégierait la production de défense.
Enfin, le traité prévoit que tout État européen peut demander son adhésion à la Communauté de défense, sous réserve de l’avis du commissaire et d’un vote unanime du Conseil. L’étude du groupe Alcide propose essentiellement non seulement la réactivation de la CEE, mais aussi un nouveau processus constitutif parallèle, par le biais d’une conférence intergouvernementale qui introduirait les amendements nécessaires au texte original et lancerait l’admission de nouveaux États membres, afin de construire une véritable intégration militaire européenne.
Pier Virgilio Dastoli œuvre à la création d’un espace Schengen de défense
Une autre option est envisageable, défendue notamment par Pier Virgilio Dastoli, président du Conseil italien du Mouvement européen et ancien assistant d’Altiero Spinelli : œuvrer à la création d’un « espace Schengen de défense », sans pour autant chercher à ressusciter le précédent historique de la Communauté européenne de défense (CED). Une possibilité qu’il juge irréalisable, au-delà de la simple « spéculation juridique ». Dans un article intitulé « Pourquoi avons-nous besoin d’une nouvelle Communauté européenne de défense ? », paru le 4 septembre dans la revue trimestrielle Il Mulino, Dastoli observe : « Il serait pertinent d’envisager le modèle d’une nouvelle CED créée en parallèle de l’Union européenne, comme ce fut déjà le cas pour les accords de Schengen relatifs à la suppression des contrôles aux frontières intérieures, négociés et conclus en dehors des Communautés européennes de l’époque, entre 1985 et 1999. » Et l’universitaire italien de rappeler que « ces accords, auxquels participent également des États non membres de l’UE et dont nous célébrons aujourd’hui le quarantième anniversaire, ont constitué un véritable laboratoire qui a permis la formation d’un « acquis de Schengen », devenu patrimoine commun de tous les États membres grâce au traité d’Amsterdam de 1999. »
Lors d’un entretien, Pier Virgilio Dastoli a souligné que les quatre pays ayant ratifié la Convention de Vienne sur le droit européen n’ont jamais déposé les instruments de ratification et que, par conséquent, le traité n’a plus de valeur juridique. Cette position diffère sensiblement de celle de Federico Fabbrini, selon lequel le traité reste valable pour les pays qui l’ont ratifié, sauf si la ratification elle-même a été dénoncée (conformément aux articles 56 et 65 de la Convention de Vienne sur le droit des traités).
Le président du Conseil italien du Mouvement européen nous a confié qu’il ne voyait pas, d’un point de vue politique, comment quiconque pourrait demander la ratification d’un traité des années 1950, d’autant plus que « certains aspects ne sont plus pertinents ». Un espace Schengen de défense, en revanche, permettrait à un groupe de pays d’avancer sans attendre les autres et pourrait être intégré ultérieurement aux traités de l’UE, comme ce fut précisément le cas pour les accords de Schengen sur la libre circulation des personnes. « C’est un modèle intelligent, un outil efficace, argue Dastoli, qui permettrait également aux pays tiers d’y participer. » C’est en quelque sorte ce qui se produit déjà avec « la coalition des volontaires », formée en mars dernier à l’initiative d’Emmanuel Macron et du Premier ministre britannique Keir Starmer.
L’idée d’un espace Schengen de défense avait déjà été proposée en 2016 par le ministre italien des Affaires étrangères de l’époque, Paolo Gentiloni, et la ministre de la Défense transalpine, Roberta Pinotti. Leur initiative ne s’est concrétisée que partiellement avec la création, en 2017, d’une Coopération structurée permanente (CSP) dans le cadre de la politique de sécurité et de défense commune (PSDC). La CSP vise à développer conjointement les capacités de défense, à investir dans des projets communs et à améliorer la disponibilité opérationnelle. Cependant, elle demeure une coopération entre armées nationales, bien loin de la véritable défense commune envisagée par Dastoli et Fabbrini.
Le commissaire européen à la Défense, le Lituanien Andrius Kubilius, est un autre partisan du modèle Schengen. Comme l’a rapporté Christian Spillmann dans Le Mattinale europeo du 30 avril, M. Kubilius s’est exprimé à ce sujet le lundi 27 avril, lors d’une conférence en Pologne. Si Poutine lançait une nouvelle attaque contre un État membre de l’UE ou de l’OTAN, a averti le commissaire, « nous autres Européens, Baltes, Polonais ou Finlandais, nous retrouverions face à une armée russe aguerrie, capable d’utiliser des millions de drones, disposant d’une économie de guerre et capable de surpasser l’industrie de défense européenne. Dans ce cas, l’UE aurait besoin de l’Ukraine, de son expérience sur le terrain et des progrès considérables qu’elle a réalisés dans sa propre production de drones. »
Pour autant, « l’adhésion de l’Ukraine à l’OTAN n’est pas possible pour le moment et l’adhésion pleine et entière à l’UE est un processus complexe qui ne peut garantir une intégration rapide des capacités de défense », a souligné Kubilius. Le commissaire a alors proposé « un nouveau traité intergouvernemental visant à créer une véritable Union de défense qui permettrait d’intégrer les capacités de l’Ukraine, du Royaume-Uni et de la Norvège à celles des États membres de l’Union européenne qui le souhaitent », sur le modèle de l’accord de Schengen.
Cet article a été rédigé en collaboration avec Alberto Ferrarese.
