80 ans de République : l’élan de l’Italie derrière les grandes étapes de l’intégration européenne

Quel a été le rôle de la République italienne, née du référendum du 2 juin 1946, et quelle a été son importance dans le long et complexe processus d’intégration européenne, sur la voie de « cette union toujours plus étroite des peuples d’Europe » envisagée par le traité de l’UE, avec toutes les accélérations, mais aussi les revers et les paralysies qu’elle a connus au cours de ces 80 années ? Et dans quelle mesure les gouvernements italiens ont-ils contribué aux tournants de ce processus, notamment lorsque le Premier ministre à Rome assurait également la présidence tournante du Conseil européen ?

Nous avons interrogé Pier Virgilio Dastoli, assistant parlementaire d’Altiero Spinelli à la Chambre des députés et au Parlement européen de 1976 à 1986, et actuel président du Conseil italien du Mouvement européen. Dastoli a retracé les étapes de l’intégration européenne dont il a été témoin, notamment dans un entretien de 2024 avec Emma Bonino, publié sous la direction de Luca Cambi et intitulé À qui sert l’Europe (Marsilio), préfacé par Corrado Augias et postfacé par Romano Prodi. Ce livre, nous a-t-il confié, a inspiré à Roberto Benigni son célèbre monologue sur l’Europe, intitulé Le Rêve, diffusé sur Rai1 le 19 mars 2025.

En 1984-1985, Pier Virgilio Dastoli a participé, en tant que représentant italien, aux travaux du Comité Dooge, et en particulier à la rédaction du rapport de Maurice Faure qui synthétisait les conclusions du Comité. Il a également joué un rôle déterminant dans la préparation du Conseil européen de Milan, qui s’est tenu les 28 et 29 juin 1985 au Castello Sforzesco. C’est à cette occasion, sous la présidence italienne de Bettino Craxi et avec Giulio Andreotti comme ministre des Affaires étrangères, que s’est convoquée la conférence intergouvernementale pour la réforme des traités communautaires, qui a abouti par la suite à l’Acte unique européen, fondement du projet de Jacques Delors pour l’unification du marché intérieur d’ici 1993.

Au commencement, le Manifeste de Ventotene et le Code Camaldoli

Reprenons depuis le début. L’intégration européenne, se souvient Dastoli, « a été abordée pour la première fois en Italie à deux occasions marquantes, l’une laïque et l’autre chrétienne ». La première, laïque, est le Manifeste de Ventotene de 1941, qui a contribué d’une certaine manière à la résistance européenne. La seconde, chrétienne, est le Code Camaldoli, adopté en 1944 lors d’une réunion rassemblant les plus grands dirigeants de la Démocratie chrétienne, qui en étaient également les principaux membres. Parmi les participants à cette réunion, on comptait Aldo Moro, Giulio Andreotti, Amintore Fanfani, Emilio Colombo et, bien sûr, Alcide De Gasperi, qui fut l’un des premiers à promouvoir l’idée d’une démocratie italienne inscrite dans un cadre européen.

« Il est important de se souvenir de ces deux éléments, car si l’idée de la participation de l’Italie au processus d’intégration européenne a pu se développer, c’est grâce à la contribution de ces deux cultures, laïque et chrétienne ou catholique. » Dès sa naissance, dans la Constitution et, il faut le souligner, grâce à l’influence du Parti communiste de Palmiro Togliatti, l’Italie a fait un choix international très clair : l’européanisme lié à l’atlantisme. Bien sûr, cette vision s’est affirmée bien plus tard au sein du Parti communiste. Toutefois, l’européanisme a été un élément déterminant des choix de l’Italie immédiatement après la Seconde Guerre mondiale, et notamment de son engagement dans la dimension internationale de la paix.

Privilégier l’européanisme à l’atlantisme

Il convient de rappeler que l’article 11 de la Constitution italienne (« L’Italie rejette la guerre comme instrument de résolution des conflits au niveau international ») a été rédigé par les communistes, les socialistes et les démocrates-chrétiens. Cet article, absent des autres constitutions de l’Union européenne, est peut-être le plus beau de toutes les constitutions démocratiques de cette époque.

« Ce choix fut crucial, et en particulier celui d’Alcide De Gasperi, qui privilégiait l’européanisme à l’atlantisme, concevant l’Europe dans une dimension atlantique et non l’inverse, la dimension atlantique au sein de l’intégration européenne. Tous les discours de De Gasperi durant ces années s’inscrivirent dans cette perspective, non seulement lors de sa participation active au Congrès de La Haye de 1948 (qui marqua le début du processus d’intégration européenne, avec l’appel de Winston Churchill, et jeta les bases de la création du Conseil de l’Europe l’année suivante), mais également durant toutes les années suivantes », précise Pier Virgilio Dastoli.

Ce choix décisif de De Gasperi a caractérisé la vie politique italienne au moins jusqu’aux années 1990, comme un choix partagé et incontesté. Ces deux aspects étaient très clairs dans la pensée de De Gasperi, mais aussi dans celle de Spinelli : ils étaient indissociables. Ce choix a d’abord été fait de manière claire et convaincante par les démocrates-chrétiens, les libéraux et les socialistes. Les communistes l’ont fait vers la fin des années 1950, après le congrès de Bad Godesberg (1959), lorsque même les sociaux-démocrates allemands ont reconnu la dimension européenne.

Les années 1990 ou la génèse de l’euroscepticisme

Puis, bien sûr, les choses ont changé dans les années 1990 avec la chute du mur de Berlin et la fin de la Première République, faisant émerger des doutes et des tendances que nous qualifions aujourd’hui d’eurosceptiques. Ont suivi l’arrivée d’autres forces, comme la Ligue d’Umberto Bossi, avec une approche résolument non-européenne et non-fédéraliste ; puis l’européanisme tiède, si l’on peut dire, de Silvio Berlusconi. Même au sein de l’extrême gauche, des tendances hostiles à la dimension européenne se sont manifestées, remettant en question le choix européen de l’Italie, également lié au choix atlantique.

Ce phénomène s’est amplifié au fil des ans, à tel point qu’il existe aujourd’hui une nette division entre les forces politiques, entre ceux qui ne partagent ni le choix européen ni le choix atlantique, et les autres. Mais au moins jusqu’au début des années 1990, l’Italie a apporté une contribution significative au processus d’intégration européenne, contribution qu’il ne faut pas oublier, grâce non seulement à Spinelli et De Gasperi, mais aussi à de nombreux autres hommes politiques, notamment les libéraux : je pense à Gaetano Martino, ministre des Affaires étrangères qui organisa la conférence de Messine de 1955 (un tournant décisif pour le lancement des négociations sur la CEE et les traités Euratom, signés ultérieurement à Rome en 1957), et je pense à Ugo La Malfa. En bref, les Italiens ont apporté une contribution importante au processus d’intégration européenne pendant au moins quarante ans.

Cependant, le rôle important de l’Italie s’est maintenu, dans une certaine mesure, par la suite. Le traité de Maastricht, par exemple, est également dû à l’action de personnalités telles que Giulio Andreotti, Gianni De Michelis et Carlo Azeglio Ciampi. En bref, le traité de Maastricht, et en particulier la transition des Communautés européennes (CEE, Euratom et CECA) à l’Union, puis à l’Union économique et monétaire, sont aussi le fruit de la contribution et de l’engagement de nombreuses personnalités italiennes, comme Andreotti, De Michelis, Ciampi et Guido Carli.

La décision d’adhérer à l’euro n’a pas été facile, car certains estimaient que la monnaie unique poserait problème à l’Italie pour sa participation. Rappelons qu’en 1994, la CDU allemande publiait un document intitulé « KernEuropa » (noyau dur européen), dans lequel Wolfgang Schäuble et Karl Lamers affirmaient que seuls les pays capables d’y adhérer devaient entrer dans l’Union économique et monétaire. Ni l’Italie ni l’Espagne ne figuraient sur cette première liste. L’Espagne a été incluse pour des raisons économiques, mais l’Italie en a été exclue car Silvio Berlusconi était alors Premier ministre, et Schäuble et Lamers se méfiaient de son gouvernement.

L’arrivée de l’euro : la difficulté d’un pile ou face avec l’Union monétaire

Le gouvernement Berlusconi a ensuite chuté (en décembre 1994) et celui de Lamberto Dini a pris le pouvoir. Le texte a alors été modifié par Schäuble et Lamers, et l’Italie et l’Espagne ont été intégrées au « noyau dur ». « Entre avril 1996 et octobre 1998, Carlo Azeglio Ciampi, ministre du Trésor, du Budget et de la Planification économique du gouvernement de Romano Prodi et ancien gouverneur de la Banque d’Italie, a préparé avec une grande conviction et une grande intelligence l’entrée de l’Italie dans la zone euro. Ciampi était persuadé dès le départ qu’il existait des raisons politiques et économiques fondamentales justifiant la participation de l’Italie à l’euro. En bref, le choix n’a pas été facile, mais l’Italie a finalement adhéré avec conviction à l’Union économique et monétaire et à la création de la monnaie unique, qui n’a eu lieu qu’en 2002. »

Dastoli rappelle ensuite que, dans le processus d’Union économique et monétaire, « Tommaso Padoa Schioppa, secrétaire du Comité Delors, à l’origine de la monnaie unique, a joué un rôle primordial ». Delors tenait Padoa Schioppa en haute estime et lui faisait confiance ; il était l’un des Italiens qu’il admirait le plus. « Guido Carli et Ciampi ont également joué un rôle crucial dans l’Union monétaire. Leur perspicacité leur a permis de demander, puis d’obtenir, l’insertion dans le traité d’une certaine flexibilité quant aux conditions d’adhésion à l’euro, afin de tenir compte de la situation économique et des intérêts de l’Italie. »

On attribue notamment à Carli la formulation du critère de la dette publique (90 % du PIB) comme un objectif que les pays de la zone euro doivent s’efforcer d’atteindre à un rythme satisfaisant, sans pour autant être tenus de le respecter comme un seuil maximal. Pour revenir au rôle des présidences italiennes tournantes aux sommets européens des chefs d’État et de gouvernement, il convient de rappeler que jusqu’à l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne en 2009, il n’existait pas de président « permanent » du Conseil européen. Le chef de l’exécutif national chargé de la présidence tournante de six mois était directement désigné pour présider. Le Premier ministre italien cumulait donc les fonctions de président du Conseil européen pendant la présidence tournante de six mois attribuée au gouvernement à Rome.

De fait, à de nombreux moments charnières du processus d’intégration européenne, des décisions officielles ont été prises lors du sommet sous la présidence d’un dirigeant politique italien. Revenons sur ces événements, en nous appuyant sur les souvenirs de Pier Virgilio Dastoli : « Un sommet extraordinaire s’est tenu à Rome, début décembre 1975, alors qu’Aldo Moro était Premier ministre, au cours duquel il a été décidé d’organiser des élections européennes au suffrage universel. Il a été décidé lors de cette occasion de convoquer les élections initialement prévues pour 1978, puis reportées à 1979. » La décision politique de Rome a été officialisée le 20 septembre 1976 par l’Acte de Bruxelles, dont la ratification par les États a ensuite pris plus de temps que prévu. « Mais les élections européennes ont été convoquées grâce à la présidence italienne, grâce à Aldo Moro. »

100 000 Italiens manifestaient pour l’Europe en juin 1985

Le deuxième tournant majeur fut le Conseil européen de Milan, les 28 et 29 juin 1985, au château des Sforza, sous la présidence de Bettino Craxi. « J’y étais, avec une immense manifestation pour l’Europe ; nous étions 100 000 », se souvient Dastoli. « La Première ministre britannique Margaret Thatcher et les Premiers ministres grec et danois s’opposaient à la convocation de la Conférence intergouvernementale » sur les amendements au traité européen, qui devaient encore être adoptés à l’unanimité. Craxi se tourna alors vers Émile Noël (le premier secrétaire général de la Commission européenne, de 1958 à 1987) et Andreotti (alors ministre des Affaires étrangères), en leur disant : « Trouvez-moi un moyen de convoquer la Conférence intergouvernementale (CIG) ». Émile Noël remit un document à Andreotti, qui le transmit à Craxi, expliquant que le traité ne prévoyait pas que le Conseil européen puisse se prononcer à l’unanimité sur ce point. Craxi a alors pris Thatcher de court en déclarant : « Le traité nous permet de décider de la convocation de la conférence intergouvernementale par un vote à la majorité. » De fait, la CIG a été décidée par un vote à la majorité : en 1985, nous étions dix, car l’Espagne et le Portugal n’avaient pas encore adhéré (ils adhéreraient le 1^er janvier 1986), et la décision a donc été adoptée par sept pays sur dix.

La conférence intergouvernementale fut alors officiellement convoquée le 22 juillet à Luxembourg par le Conseil des ministres des Affaires étrangères. Ce fut un véritable coup de maître de la part de Craxi. Et selon Dastoli, « notre manifestation a également influencé la décision, car Craxi s’est senti en quelque sorte légitimé et conforté par la présence de 100 000 personnes sur la place » en faveur du projet de traité sur l’Union européenne, rédigé par Altiero Spinelli, approuvé par le Parlement européen l’année précédente, le 14 février 1984, et qui avait largement contribué à alimenter les discussions et les travaux du comité Dooge (présidé par l’ancien ministre des Affaires étrangères et sénateur irlandais Jim Dooge) en vue du sommet de Milan. Les désaccords des Britanniques, des Grecs et des Danois avaient conduit à leur marginalisation au sein du comité Dooge, se souvient Dastoli, créant un précédent pour ce qui se produisit plus tard au sommet du château des Sforza. Dans le rapport Faure, ces trois pays sont systématiquement cités en notes de bas de page. Nous les avons surnommés « les trois pays de la note de bas de page » car ils ont voté contre tous les points du rapport. Le rapport Faure a été approuvé à la majorité par le Comité Dooge, ce qui a permis, une fois arrivés à Milan, de convoquer la conférence intergouvernementale.

Nous avons déjà évoqué le rôle important joué par Andreotti, De Michelis, Ciampi et Carli, notamment lors de la présidence italienne du Conseil européen au cours du second semestre 1990, sous le gouvernement Andreotti VI. Ce mandat de six mois fut crucial, marqué par la réunification allemande et des avancées décisives vers l’Union économique et monétaire, dans le processus qui aboutit au traité de Maastricht (négocié dans la ville néerlandaise en décembre 1991). Un autre Italien qui joua par la suite un rôle significatif fut Giuliano Amato, en sa qualité de vice-président de la Convention européenne présidée par l’ancien président français Valéry Giscard d’Estaing, chargé entre 2002 et 2003 de la rédaction du traité pour l’adoption d’une constitution européenne. « Par-dessus tout, grâce à son expertise juridique, Amato a exercé une influence considérable sur de nombreux aspects du traité constitutionnel, proposant notamment la fusion des présidences du Conseil européen et de la Commission (une possibilité qui figurait toujours dans les traités, même si elle n’a jamais été mise en œuvre à ce jour, ndlr). Giorgio Napolitano, qui n’était pas membre de la Convention mais présidait alors la commission des affaires constitutionnelles du Parlement européen, a également joué un rôle déterminant », souligne Dastoli.

Il convient également de mentionner une autre présidence italienne tournante du Conseil européen, celle du second semestre 2004, car « en octobre de cette année-là, le traité constitutionnel a été signé à Rome, au Palazzo dei Congressi, dans le quartier de l’EUR. Il sera toutefois rejeté lors des référendums français et néerlandais de 2005. Dans ces pays également, d’importantes négociations intergouvernementales, menées par l’Italie, avaient eu lieu et ont joué un rôle clé durant sa présidence. » Dastoli rappelle que la prochaine présidence tournante de l’UE (qui, comme nous l’avons vu, n’inclut plus la présidence des sommets européens, mais gère et dirige toujours le travail politique et législatif des conseils de l’UE au niveau technique et ministériel) sera assurée par l’Italie au cours du premier semestre 2028.

Et si Mario Draghi devenait le président de l’Union européenne en 2027 ?

2028 sera l’année de l’achèvement du marché unique, selon le rapport d’Enrico Letta et son objectif Une Europe, un marché, approuvé par le Conseil européen en mars dernier, qui a adopté une feuille de route à cet effet. « Par conséquent, l’une des responsabilités de l’Italie sera de mener à bien le marché unique, l’union des capitaux et l’union économique et monétaire. Ce sera l’un des thèmes de la présidence italienne tournante, et l’ordre du jour du Conseil européen de mars 2026 illustre l’importance des échéances de 2028. »

Revenant enfin à la proposition d’Amato de fusionner les présidences du Conseil européen et de la Commission, Dastoli souligne que cette possibilité, bien que non explicitement prévue par le traité sur l’Union européenne, serait parfaitement réalisable. L’article 15 du traité, en effet, exclut simplement le président du Conseil européen de cumuler un mandat national, mais ne l’empêche pas d’exercer un autre mandat européen. L’idée de fusionner les fonctions de président du Conseil européen et de président de la Commission est débattue depuis 2010. Antonio Tajani l’a récemment relancée. Elle avait déjà été évoquée en 2024. La possibilité de confier simultanément les deux présidences à Mario Draghi a également été soulevée.

Selon une hypothèse, Ursula von der Leyen quitterait la Commission pour devenir Présidente fédérale allemande en février 2027. Mario Draghi pourrait alors lui succéder, et à l’expiration du mandat d’Antonio Costa (mi-2027) il pourrait également se voir confier la présidence du Conseil européen (une idée défendue, entre autres, par Emmanuel Macron), fusionnant ainsi les deux fonctions. Mario Draghi deviendrait alors président de l’Union européenne. En résumé, conclut Dastoli, « le Conseil européen pourrait parvenir à un accord en juin 2027, voire en juin 2029 (après les élections européennes et l’expiration naturelle du mandat de von der Leyen, ndlr). Avoir un président unique renforcerait également la cohérence de l’image de l’Union sur la scène internationale. »

Cet article a été rédigé en collaboration avec Alberto Ferrarese.