Étienne Davignon, figure emblématique (selon le quotidien Le Soir) de l’histoire politique et économique de la Belgique et de l’Europe, s’est éteint le 18 mai dernier à l’âge de 93 ans. Il a été membre de la Commission européenne à deux reprises : d’abord à la tête du Marché intérieur, de l’Union douanière et des Affaires industrielles de 1977 à 1981, puis comme vice-président de la Commission, chargé cette fois de l’Énergie de 1981 à 1985. Durant cette période, il a joué un rôle crucial au sein de l’exécutif communautaire, palliant le manque d’autorité du président de l’époque, le Luxembourgeois Gaston Thorn. Pressenti pour la présidence de la Commission lors de la législature suivante, Jacques Delors lui avait été préféré.
Dans l’histoire de l’intégration européenne, Davignon (qui avait travaillé au ministère belge des Affaires étrangères sous le ministre Paul-Henri Spaak, l’un des pères fondateurs de l’Union, et qui avait également dirigé l’Agence internationale de l’énergie de 1974 à 1977) est surtout connu pour le plan de politique industrielle européenne destiné à la sidérurgie, lancé par la Commission entre 1977 et 1982. Le commissaire européen à l’Industrie parvint à faire approuver par les gouvernements des États membres de la CEE une déclaration officielle de « crise manifeste » dans le secteur sidérurgique et le fameux « plan Davignon », qui sauva la sidérurgie européenne, menacée par une crise de surcapacité nationale et la concurrence extérieure, notamment asiatique.
Le « plan Davignon » : une réussite unique de politique industrielle européenne
Le plan Davignon demeure le seul exemple de politique industrielle véritablement européenne jamais mise en œuvre avec succès. La Commission était habilitée à adopter des mesures rigoureuses contre la surcapacité dans le secteur sidérurgique, notamment la régulation des prix, l’instauration de quotas de production obligatoires, la suppression de capacités de production comme condition à l’octroi d’un soutien européen aux plans de restructuration industrielle, la régulation des subventions d’État et l’établissement de quotas stricts pour limiter les importations d’acier en provenance de pays tiers.
Tout cela serait impossible aujourd’hui, car le fondement juridique de la mise en œuvre du plan Davignon était le traité de Paris de 1951 relatif à la Communauté européenne du charbon et de l’acier, qui a expiré en 2002. Dans les traités européens ultérieurs, les États membres ont jalousement préservé leur compétence nationale exclusive en matière de politique industrielle, alors même que ce terme est utilisé (souvent à tort) pour désigner des mesures et des décisions proposées, mais presque toujours restées lettre morte, par l’UE.
La Commission peut proposer mais nullement sanctionner ni imposer
Actuellement, le traité sur le fonctionnement de l’Union mentionne la politique industrielle aux articles 6 et 173, la classant parmi les domaines (culture, tourisme, protection de la santé humaine, éducation, jeunesse et sport) dans lesquels l’UE ne peut que « mener des actions visant à soutenir, coordonner ou compléter celles des États membres » (article 6), sans pour autant se substituer à leurs compétences. De plus, dans ces domaines, les actes juridiquement contraignants de l’UE « n’entraînent pas l’harmonisation des lois ou règlements des États membres » (article 173).
Ceci est sans rapport avec « les compétences partagées » prévues par d’autres articles des traités de l’UE, qui permettent à l’Union d’adopter une législation dans des domaines tels que le marché intérieur, l’agriculture et la pêche, l’environnement et la protection des consommateurs ; sans parler des « compétences exclusives » de l’Union en matière de concurrence, de politique monétaire et de politique commerciale commune.
En bref, en matière de politique industrielle, la Commission ne peut que formuler des propositions aux États membres, propositions que ces derniers ne sont pas tenus de mettre en œuvre, même lorsqu’ils s’y engagent. La Commission n’a aucun pouvoir de sanction, ne peut engager de procédure d’infraction pour non-respect des règles, ni menacer de saisir la Cour de justice de l’Union européenne.
L’absence d’une véritable politique industrielle européenne explique, entre autres, certains échecs ou retards dans la mise en œuvre du Pacte vert, notamment (mais pas seulement) en ce qui concerne l’électrification de la production industrielle et des transports et la diffusion des véhicules électriques. Cela est particulièrement vrai si l’on compare la situation en Europe avec le développement de la transition écologique en Chine, où tout est régi par une politique industrielle centralisée (dont le caractère démocratique est certes discutable, mais c’est un autre sujet).
L’UE souffre de l’absence d’une politique industrielle cohérente à long terme
Le physicien théoricien Francesco Sylos Labini, chercheur au Centre Enrico Fermi de Rome et à l’Institut des systèmes complexes du Conseil national de la recherche (CNR), l’a expliqué de manière concise et percutante dans une publication sur les réseaux sociaux le 19 mai : « Au cours des deux dernières décennies, la Chine est devenue un leader mondial des technologies solaires (85% des panneaux), des batteries (80%), des éoliennes (60%) et des véhicules électriques (60%), faisant de la transition énergétique un levier de puissance industrielle et géopolitique. »
« Cette réussite, poursuit Sylos Labini, est le fruit d’une stratégie à long terme : un écosystème industriel intégré tout au long de la chaîne d’approvisionnement, des matières premières aux produits finis, soutenu par des investissements massifs dans la recherche, la formation et les économies d’échelle ». C’est précisément ce que l’UE n’a pas su faire.
« Les difficultés de l’Europe découlent en grande partie de l’absence d’une politique industrielle cohérente à long terme. Cette situation repose sur une hypothèse théorique précise : la confiance dans l’équilibre du marché comme mécanisme de coordination spontané. Dans le projet européen, le marché unique et la concurrence ont été érigés en principes directeurs, tandis que l’intervention publique a été progressivement limitée. Dans ce contexte, la transition écologique a été abordée principalement comme une question réglementaire, plutôt que comme une stratégie industrielle. La transition énergétique n’est pas seulement un enjeu environnemental, mais aussi une politique de planification industrielle et d’autonomie stratégique. Ceux qui ne l’abordent pas comme telle prennent non seulement du retard en matière de décarbonation, mais perdent également en compétitivité économique et s’exposent à une faiblesse structurelle », conclut Sylos Labini.
Le fait que l’UE se soit historiquement appuyée sur le libre marché, abandonnant une véritable politique industrielle européenne, a également été souligné par Mario Draghi lors de son discours d’acceptation du prix Charlemagne à Aix-la-Chapelle le 14 mai, comme nous l’avions déjà écrit dans Europa Building. « L’Europe, a rappelé M. Draghi, s’est appuyée sur les marchés pour accomplir une tâche que l’autorité politique commune n’était pas en mesure de réaliser. Mais nous… on a refusé à ces marchés l’envergure continentale dont ils avaient besoin pour réussir. »
Stéphane Séjourné : « Intégrer la sécurité économique des approvisionnements industriels dans des stratégies globales »
Sur deux points en particulier, la Commission s’efforce actuellement de convaincre les industries des États membres de se coordonner et de suivre les recommandations de Bruxelles, sans exclure la possibilité de recourir ultérieurement, si cela s’avère insuffisant, à des mesures de politique industrielle contraignantes (qui pourraient toutefois soulever des difficultés juridiques) :
- premièrement, la diversification des sources d’approvisionnement, notamment pour les matières premières critiques, au sein des chaînes de valeur ;
- deuxièmement, l’efficacité énergétique des nouveaux centres de données indispensables à l’intelligence artificielle, construits en Europe (en retard par rapport aux États-Unis et à la Chine) alors que la consommation d’énergie devrait croître de façon exponentielle dans les années à venir.
Concernant le premier point, Stéphane Séjourné, vice-président de la Commission européenne chargé de l’industrie et du marché unique, a expliqué la nécessité pour les entreprises de diversifier leurs sources d’approvisionnement lors de la conférence de presse qui a suivi la réunion du Conseil du Commerce de l’UE le 22 mai à Bruxelles : « La stratégie de diversification et de sécurité économique ne repose pas uniquement sur les pouvoirs publics, ni uniquement sur la Commission, ni uniquement sur les États membres, mais aussi sur la responsabilité des entreprises elles-mêmes de diversifier leurs commandes, leurs achats et leurs relations commerciales. Or, trop peu d’entreprises en Europe sont actuellement confrontées à des risques géopolitiques ou à des risques d’approvisionnement. »
Et le vice-président français de la Commission de poursuivre : « Ces cinq dernières années, avec la multiplication des crises géopolitiques, il est clair que cette stratégie doit également être intégrée aux plans d’affaires des grandes entreprises européennes concernant l’approvisionnement en matières premières. « Il est impossible, a-t-il insisté, que 100 % des matières premières nécessaires à la fabrication d’un produit proviennent d’un seul pays, notamment pour des raisons de sécurité économique. »
« Nous encourageons les entreprises à moderniser leurs plans d’affaires et à intégrer la sécurité économique de leurs approvisionnements dans leurs stratégies globales. Si cela n’est pas fait, si dans quelques mois nous constatons une diversification insuffisante au niveau des entreprises, nous serons contraints d’envisager la possibilité d’exiger des entreprises qu’elles diversifient au moins une partie de leurs approvisionnements, et ce, particulièrement en matière de matières premières.», a réaffirmé M. Séjourné.
« Aujourd’hui, nous sommes encore en train de communiquer des messages et des orientations aux entreprises », argue Stéphane Séjourné. Le vice-président de la Commission insiste : « Si, à un moment donné, nous ne parvenons plus à avoir une vision collective et que les retours des entreprises européennes montrent qu’elles ne diversifient pas suffisamment leurs sources d’approvisionnement, nous devrons probablement passer à la phase suivante. Mais ce n’est pas encore le cas. »
« Le message aux acheteurs européens, a-t-il conclu, est très clair : ne vous approvisionnez pas à 100 % auprès d’un seul pays. Aujourd’hui, la situation géopolitique mondiale démontre que votre capacité à vous approvisionner à l’étranger doit également dépendre d’autres pays et, si possible, de la production européenne. »
En marge de la conférence de presse, nous avons demandé à M. Séjourné sur quelle base juridique l’UE pourrait contraindre les entreprises à diversifier leurs sources d’approvisionnement, compte tenu de l’article 173 du traité sur le fonctionnement de l’Union et de l’interdiction des mesures d’harmonisation dans le cadre d’une politique industrielle à l’échelle de l’UE. « Pour l’instant, a-t-il répondu, il s’agit d’une recommandation. Si cela ne fonctionne pas, nous explorerons d’autres options. »
Un défi européen : rendre les centres de données aussi durables que possible au regard des objectifs climatiques
Concernant le second point, nous n’en sommes qu’au début d’un processus qui s’annonce long et complexe, malgré l’urgence d’agir. L’énorme quantité d’énergie requise par les centres de données pourrait engendrer des contradictions et des retards dans la transition écologique, avec des pressions pour maintenir ou reprendre l’utilisation des énergies fossiles afin de garantir le fonctionnement et le développement indispensables et prioritaires de l’intelligence artificielle.
Un premier règlement de la Commission devrait être adopté début juin (par acte délégué, susceptible d’être rejeté uniquement à la majorité qualifiée des États membres). Ce règlement obligera les entreprises impliquées dans la construction et l’exploitation de centres de données à fournir des informations détaillées et des données spécifiques relatives à leur consommation d’énergie, à leur efficacité énergétique et aux sources d’énergie utilisées. L’objectif est de rendre les centres de données aussi durables que possible au regard des objectifs climatiques et de la transition écologique.
Cependant, rien ne garantit que la simple collecte et le traitement des informations reçues du secteur suffiront à élaborer des modèles de référence indicatifs, sans qu’il soit nécessaire de recourir à des mesures obligatoires et harmonisées au niveau de l’UE. Dans ce cas précis, la question du fondement juridique pourrait toutefois être résolue en s’appuyant sur la législation de longue date relative à la transition énergétique et aux politiques climatiques, par exemple en imposant des normes et des objectifs en matière d’émissions et d’efficacité dans le secteur concerné.
Cet article a été rédigé en collaboration avec Alberto Ferrarese.
