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Souveraineté et suzeraineté nationales 2

Nous publions la seconde partie de l’article de Gérard Vernier (la première partie se trouve sous ce lien), qui développe plus spécifiquement la relation de suzeraineté entre les Etats membres nationaux et l’Europe.

L’ensemble de la note est téléchargeable sous ce lien, et lisible ci-dessous :

 

Au-delà de l’effort renouvelé de clarification des compétences respectives poursuivi par les négociateurs du traité de Lisbonne, une manifestation plus souterraine des sensibilités nationales mérite également l’attention. Plus spécifique à la Commission européenne, elle traduirait une sorte de « suzeraineté » portant l’empreinte des Etats membres.

On ne saurait certes en inférer l’existence d’un rapport de vassalité « pur et dur », qui serait contraire à la lettre et à l’esprit des textes-sources : ainsi, l’article 17, paragraphe 3, du traité sur l’Union européenne insiste-t-il sur l’indépendance nécessaire à la qualité de membres de la Commission (« personnalités offrant toutes garanties d’indépendance ») et à l’exercice de leurs responsabilités («[ils] ne sollicitent ni n’acceptent d’instructions d’aucun gouvernement, institution, organe ou organisme »).

Ce principe fondamental – voire « fondateur » – étant rappelé, quelques nuances ne sont pas moins perceptibles tant au niveau de la Commission elle-même en tant qu’organe politique qu’à celui de ses services. On peut l’illustrer par deux exemples.

Premier exemple : la taille de ce que l’on désigne souvent en pratique par l’appellation de « Collège des commissaires » pour identifier la Commission.

Dans le passé, y compris au temps des premiers élargissements, le nombre restreint d’Etats membres offrait aux plus grands d’entre eux le luxe de désigner chacun deux membres. L’habitude s’était même installée pour des pays tels que le Royaume-Uni ou la France d’envoyer à Bruxelles un commissaire issu de la majorité et un autre de l’opposition.

Avec l’embonpoint qui a progressivement engraissé – plus que musclé – la silhouette de l’UE, l’idée avait germé non seulement de limiter la taille de la Commission mais aussi d’affecter au Collège un nombre de commissaires inférieur à celui des Etats membres. A cet effet, le traité sur l’Union européenne avait prévu (article 17, paragraphe 5) qu’à partir du 1er novembre 2014 cet effectif serait limité aux deux tiers du cercle des nationalités. Mais, à l’approche de l’échéance, certains Etats membres ont clairement affiché leur réticence à donner une suite concrète à une telle disposition. Le cas le plus emblématique fut celui du gouvernement de Dublin, opposé à la perte éventuelle du siège de son ressortissant à la table collégiale. Cette opposition se traduisit par l’organisation d’un nouveau referendum en Irlande sur le traité de Lisbonne, qui fit pression en faveur de l’acceptation, par les autres Etats membres, du maintien du principe « un pays, un commissaire ».

Dans la perspective de la désignation d’un nouveau Collège à l’automne 2019, le Conseil européen avait un moment envisagé la possibilité de revoir ce dispositif à 28 membres… mais, dès le mois de juin précédent, le « passage à l’acte » ne se produisit pas et le statu quo se trouva ainsi confirmé.

Ce long scenario illustre à quel point les rêves de supranationalité demeurent pour le moins évanescents, même à un niveau censé symboliser l’idéal de l’« intérêt général » – et ce sans que la sincérité de l’engagement européen des membres de la Commission puisse être mis en doute. Reste, sur le terrain de l’efficacité, la menace plus ou moins latente d’une manifestation de ce que l’on pourrait appeler « le syndrome de l’albatros », à l’image de ce qu’a immortalisé le vers de Baudelaire : « ses ailes de géant l’empêchent de marcher ».

La seconde illustration d’un certain souci d’« empreinte nationale » – même si celle-ci porte la marque d’un pas feutré – se dissimule dans l’art subtil de la distribution des « portefeuilles » au sein de la Commission.

Là encore, il convient de ne pas perdre le sens des nuances. Mais, comme à chaque renouvellement du Collège, la réalité témoigne de la prégnance d’un certain « instinct national ». La presse en constitue un reflet exemplaire. Ainsi, avant que l’investiture de Sylvie Goulard ne soit refusée par le Parlement européen, il s’est avéré difficile d’échapper à nombre de titres du genre : « Avec Sylvie Goulard, la France aura la lourde responsabilité du marché intérieur » ; de même, immédiatement après l’échec de cette candidature, le Président de la République française s’est empressé de déclarer : « ce qui m’importe, c’est le portefeuille ».

Ce qui est solennellement inscrit dans le marbre au sujet de l’indépendance des commissaires s’applique a fortiori aux fonctionnaires travaillant sous leur autorité. Et il serait malvenu de mettre en doute la sincérité d’un engagement « européen » loin de se réduire aux prestations aseptisées de « technocrates apatrides ». Avec le recul, une telle qualification semble quelque peu « hors sol », comme en témoigne, même si cette illustration peut avoir un caractère anecdotique, l’engouement pour ainsi dire « naturel » que manifestent sans inhibition ces fonctionnaires à l’occasion de rencontres sportives lorsqu’ils témoignent – et ils sont nombreux à le faire, j’en parle par expérience – de leur enthousiasme en tant que supporters de leurs compatriotes pris individuellement ou considérés dans le cadre global d’une équipe nationale.

On pourrait y ajouter un autre élément, plus souterrain que la distribution des portefeuilles entre membres de la Commission, mais qui s’y apparente néanmoins. Il s’agit de la nomination aux postes de hauts fonctionnaires à l’intérieur des institutions. Si la coexistence de près de 30 Etats membres postule un découpage plus ou moins équilibré en « quotas » nationaux applicables à l’ensemble du personnel, cette pratique – qui vaut pour pratiquement toutes les organisations internationales – obéit à une approche d’autant plus « millimétrée » que l’on s’élève dans la hiérarchie des grades. Certes, les critères de compétence professionnelle sont loin d’être négligés. Mais même un parcours exemplaire ne garantit nullement le couronnement d’une carrière par l’attribution d’un poste à haute responsabilité. La désillusion vécue par un de mes ex-collègues en témoigne : par les capacités dont il avait fait preuve tout au long d’une trajectoire-modèle, ce Français avait pu parvenir au seuil d’une responsabilité de directeur, rouage non négligeable dans la hiérarchie des responsabilités au sein de la Commission ; mais, au moment où cette ambition aurait pu légitimement se concrétiser et dans un souci de rééquilibrage des nationalités, l’issue se révéla sans appel : le fauteuil tant espéré devait être attribué à un ressortissant d’Europe centrale, certes présumé compétent, mais jusqu’alors tout à fait extérieur aux services de l’institution. Enfer et Dame Nation !… et ne parlons pas des conséquences – encore floues – du Brexit pour les fonctionnaires britanniques en poste à Bruxelles, bien que ces derniers aient pu, semble-t-il, bénéficier de la reconnaissance de droits acquis quant à leur maintien dans les services de leurs institutions respectives.

Si, pour mettre provisoirement un terme à cet ensemble de considérations fondées sur l’observation, une illustration complémentaire s’avérait pertinente, l’actualité de cette fin d’été 2020 en fournirait une occasion pour ainsi dire providentielle, à la lumière de l’« affaire Phil Hogan ». Les maladresses d’ordre privé de ce puissant commissaire au commerce, piégé par son ignorance – apparente ? – des contraintes liées à la crise du coronavirus ont en effet mis en évidence le poids du binôme souveraineté-suzeraineté :

  • sitôt les écarts connus, c’est l’Etat membre d’origine de l’intéressé, l’Irlande – encore elle ! – qui a été à la manœuvre, exigeant la démission de son ressortissant de son poste de membre de la Commission ;
  • la décision sur le retrait étant toutefois du ressort de la seule Commission, sa présidente n’a pas immédiatement suivi l’injonction du gouvernement de Dublin. Par cette attitude, elle a souhaité, au moins pour le principe, préserver une prérogative que lui confère expressément l’article 248 du traité sur le fonctionnement de l’UE ; nul doute qu’elle avait par ailleurs à l’esprit la conscience des difficultés qu’occasionnerait une telle décision quant à l’organisation du Collège en termes d’équilibre interne en considération d’un poste aussi sensible que la responsabilité du commerce extérieur de l’Union, notamment dans un contexte d’importantes négociations internationales déjà engagées, en particulier avec les Etats-Unis ;
  • mais là encore, une fois l’affaire finalement résolue par la démission du commissaire concerné et une redistribution limitée des portefeuilles, une agence de presse n’a pas manqué de titrer : « L’Irlande perd le portefeuille du commerce ». Certes, on n’exige pas des journalistes de faire preuve de connaissances juridiques approfondies ; mais, comme en matière de température, il y a, d’un côté, la mesure et, de l’autre, le ressenti…
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Gérard Vernier

Gérard est ancien fonctionnaire à la Commission, enseignant à l’Université Libre de Bruxelles. Il est animateur de Sauvons l'Europe en Belgique.

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