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Réponse du berger à la bergère : un pas de géant en perspective !

Sur fond de pandémie virale, l’actualité européenne du mois de mai 2020 a été féconde en événements. Et la plupart des media se sont contentés, comme toujours, de commentaires pessimistes en ignorant la dynamique profonde du projet européen qui, d’expérience, lui permettent pratiquement toujours de se sortir des crises menaçantes par de nouvelles avancées dans l’intégration. En outre, à force de répéter que les institutions de l’Union européenne sont compliquées et de se contenter dans les analyses de cette actualité du filtre de la vie politique française où les jeux de pouvoir sont à l’image d’un État centralisé, on oublie par exemple que la loi fondamentale allemande n’est pas la constitution de la Ve république française et que la chancelière Angela Merkel n’est pas une monarque. Cela aussi est pourtant bien nécessaire pour interpréter les réactions allemandes dans le contexte d’une vie politique beaucoup plus subtile que de ce côté-ci du Rhin.

L’arrêt rendu le 5 mai 2020 (jour anniversaire de la création du Conseil de l’Europe), quatre jours avant la célébration éclatante du 70e anniversaire de la déclaration de Robert Schuman, par le BVerfG (Bundesverfassungsgericht, Cour constitutionnelle allemande) à Karlsruhe a provoqué à juste titre un émoi considérable. Depuis lors, ce nouveau tremblement de terre majeur déclenché par le BVerfG avec des précédents continue d’être suivi de nombreuses répliques, un peu partout en Europe, mais particulièrement en Allemagne.

Rappelons succinctement le contenu de cet arrêt délibérément provocateur. Saisi par une « bande de conservateurs » composée d’universitaires, de juristes et de « trublions parasites politiques » allemands, le 2e sénat du BVerfG tente de remettre en cause après-coup le programme d’achats de titres du secteur public (Public Sector Purchase Programme – PSPP), programme d’assouplissement quantitatif (quantitative easing) mis en œuvre par la Banque centrale européenne en 2015.

Pire : les juges de Karlsruhe s’en prennent à l’arrêt précédemment rendu en décembre 2018 par la Cour de justice de l’Union européenne (CJEU, la plus haute juridiction de l’UE) qu’ils avaient alors saisie sur le même sujet. Ils contestent aujourd’hui cet arrêt en prétendant que la CJUE n’avait alors pas correctement vérifié les limites de l’indépendance de la BCE et de ses prérogatives. En conséquence, ils s’adressent directement à la BCE et lui accordent trois mois pour se justifier, sous la menace d’une interdiction rétrospective faite à la Bundesbank d’acheter la dette du gouvernement allemand comme le font toutes les banques centrales de la zone euro pour leurs gouvernements respectifs. La Buba est ainsi menacée de devoir vendre des titres pour un montant d’environ 550 milliards d’euros.

Mais même si la BCE ne devrait pas rencontrer au plan juridique de grandes difficultés pour se justifier, elle refuse catégoriquement par principe et à juste titre de se soumettre à une juridiction qui ne constitue jamais qu’un tribunal d’un État membre. La prééminence du droit de l’Union sur le droit des États membres est, en effet, établie et acceptée par tous, y compris donc par l’Allemagne, quand bien même, à défaut d’être enracinée dans les Traités, elle n’est encore aujourd’hui que de nature en quelque sorte jurisprudentielle. L’indépendance politique de la banque centrale étant, par contre, garantie par les Traités, le BVerfG a imaginé qu’il lui était cependant possible de contester l’action de la BCE en se plaçant sur un terrain étroitement juridique. En fait, et au delà du PSPP de 2015, cet arrêt se veut menaçant pour toutes les actions passées, présentes et à venir de la BCE, en particulier, son actuel programme d’achat d’actions en cas de pandémie (PEPP), d’un montant de 750 milliards d’euros, visant à injecter des liquidités et à réduire les écarts obligataires (spread) dans des pays les plus durement frappés par la pandémie, comme l’Italie, par exemple. La BCE avait indiqué par la voix de sa présidente qu’il n’était pas légalement contestable que certaines règles en vigueur interprétées avec souplesse lui permettaient l’achat d’obligations pour le PEPP.

Paradoxalement, c’est en faisant positivement référence à ces mêmes règles que le BVerfG explique parallèlement que, par contre, le PSPP n’équivalait pas à un financement monétaire (bailout) des gouvernements des États membres et qu’il rejette d’autres allégations toujours des mêmes plaignants selon lesquelles la BCE aurait violé l’interdiction faite à l’UE d’un tel financement. On n’y comprendrait plus rien si ce faisant cependant, en rappelant ces règles, le BVerfG ne donnait l’impression d’inviter ces plaignants à intenter un nouveau procès, cette fois contre le nouveau PEPP.

On baigne donc en pleine confusion apparente. Mais la manœuvre est cousue de fil blanc. Le BVerfG se laisse sciemment instrumentaliser par un petit groupe d’activistes ultraconservateurs irresponsables cherchant à disloquer le projet d’intégration européenne. L’arrêt du BVerfG rappelle et souligne que, même dans le cadre du traité de Lisbonne, les États membres restent les « maîtres des traités » et que l’UE n’a pas encore évolué vers un État fédéral. Pour le BVerfG, ces tensions sont inhérentes à la conception de l’Union européenne, une conception qu’il n’envisage pas de voir dépasser, et elles ne peuvent être atténuées que par le respect et la compréhension mutuels, conformément à « l’esprit de l’intégration européenne ». Cette « nature de l’Union européenne » fondée donc sur la coopération à plusieurs niveaux d’États souverains, dotés de constitutions, d’administrations et de tribunaux, lui donne argument pour justifier sa négation directe ou indirecte de la prééminence du droit de l’Union sur le droit des États membres. Il est révélateur de cet état d’esprit que le BVerfG fasse référence, si maladroitement, à des tentatives passées des cours danoises et tchèques de nier cette prééminence du droit de l’UE, tentatives avortées car catégoriquement bloquées.

C’est en réaction vigoureuse à cette manœuvre grossière, traduisant un plan désormais trop apparent, que de nombreuses voix autorisées se sont immédiatement exprimées afin de le mettre en échec, surtout en Allemagne ce qui est très rassurant si cela était nécessaire. Et cette fois, le ciel est tombé sur la tête du BVerfG.

Dès le 5 mai, par exemple, Monsieur Bernhard Wegener, professeur de droit public et de droit européen à l‘université Friedrich Alexander d‘Erlangen-Nuremberg, publie sur le Verfassungsblog (« blog constitutionnel ») une vigoureuse réaction intitulée « Une grincheuse décalée ! Triste aperçu des mondes parallèles de Karlsruhe ». Il est vrai qu’en prenant des dimensions vertigineuses, la politique monétaire expansive de la BCE a pu entraîner des bouleversements considérables en matière de politique économique et sociale, et provoquer une redistribution dans des proportions « historiques ». Il vient alors au BVerfG l’étrange idée qu’entre toutes les instances ce serait précisément à lui qu’incomberait la tâche de surveiller la BCE, de la contrôler et de l’encadrer. Et c’est à cet effet qu’au cours de décennies de travail dans les salles de consultation de Karlsruhe, son 2e Sénat a patiemment imaginé de prétendus instruments juridiques lui permettant de passer à l’acte. Pour le BVerfG, n’importe qui serait autorisé, en portant plainte au plan constitutionnel, à attaquer la politique monétaire du Bundestag, du gouvernement fédéral ou de la Bundesbank et par conséquent indirectement la politique monétaire de la BCE. Car pour le BVerfG, partout où l’on dépense ou l’on promet trop d’argent ou de l’argent qui ne relève pas de la compétence de la BCE, la démocratie interne (allemande) serait violée, et avec elle le droit de vote individuel.

Et par cet ahurissant arrêt de sa cour constitutionnelle, l’Allemagne se trouve ainsi brutalement placée bien malgré elle dans l’oeil du cyclone. Immédiatement défiée, ouvertement et publiquement, par l’eurodéputé vert allemand Sven Giegold (fédéraliste, membre du Groupe Spinelli), la présidente de la Commission européenne réagit rapidement en annonçant qu’elle se prépare à ouvrir une procédure d’infraction envers l’Allemagne (prise comme entité collective) pour violation du droit européen. Nous voilà en plein psychodrame ! Il ne fait aucun doute que Madame Ursula von der Leyen, sa citoyenneté allemande en toile de fond, agit en pleine concertation avec la chancelière de la République fédérale qui a d’ailleurs affirmé depuis son attachement indéfectible à une intégration économique et politique renforcée de la zone euro. Car, l’Allemagne se trouve dans une position moralement donc politiquement extrêmement inconfortable. Déjà le Parti populaire européen (PPE), dominé par la CDU allemande, parti de Madame Merkel, également celui de Madame Ursula von der Leyen avant son entrée en fonction à la présidence de la Commission, est montré du doigt en raison de son embarrassante indulgence envers le président hongrois Viktor Orbán qui en est indirectement membre via le Fidesz-MPSZ. Voilà maintenant que la juridiction suprême allemande camoufle sous des atours juridiques une prise de position politique incontestablement nationaliste et anti-européenne. Et le 1er juillet l’Allemagne prendra la présidence tournante de l’Union européenne. Aucune faiblesse ne lui est plus permise. Involontairement empêtrée dans ce casse-tête, tandis que des procédures d’infraction similaires étaient évoquées depuis plusieurs années à l’encontre de la Pologne et de la Hongrie qui déjà défient ostensiblement le droit de l’Union, l’Allemagne se doit d’afficher une posture radicale, en tout cas incontestable.

Au cours du débat organisé par Deutschlandfunk entre Messieurs Norbert Röttgen, expert en politique étrangère de la CDU, et Christoph Heinemann, journaliste économique, le premier se dit catégoriquement défavorable à l’ouverture effective d’une procédure d’infraction contre l’Allemagne, mais considère qu’il n’existe aucune sortie de crise rationnelle possible. Il ne voit, par conséquent, que la possibilité de désamorcer graduellement cette crise par la manifestation de tous côtés de gestes politiques d’apaisement. La carotte donc plutôt que le bâton.

Comme le pressentait Monsieur Norbert Röttgen, il ne fallait pas s’affoler. La suite lui a donné raison car la situation s’est renversée et l’Allemagne s’est sortie du chausse-trappe par le haut. Et cette minable querelle juridique a abouti in fine à produire des effets opposés à ceux que les apprentis sorciers qui l’avaient déclenchée escomptaient. Par le tollé qu’il a provoqué en rendant cet arrêt à la teneur indéniablement nationaliste, le BVerfG a rendu un signalé service à l’intégration européenne en pointant la nécessité impérieuse d’une évolution de l’Union européenne. Car l’événement aura ainsi fourni une nouvelle occasion salutaire de clarifier les compétences respectives des États membres et de l’Union, permettant alors, en toute lucidité, de progresser résolument sur la voie d’une organisation fédérale de l’Europe unie. Les limites les plus graves des traités actuels sont maintenant en pleine lumière, ce qui devrait renforcer les chances de succès de la Conférence sur l’avenir de l’Europe. La nécessité d’une importante réforme des traités est devenue encore plus évidente, à commencer en l’espèce par l’inscription de la prééminence du droit européen sur le droit de chaque État membre, ce qui ferait sortir définitivement cette disposition tellement indispensable au fonctionnement cohérent de l’Union d’un statut jurisprudentiel que certains peuvent encore s’autoriser à contester. Mais réformer les traités sur ce point ne suffirait pas : il est indispensable en outre qu’aucune des constitutions respectives des États membres n’autorise la remise en cause périodique de cette prééminence, comme vient de le faire le BVerfG.

Les intérêts des citoyens d’un État membre pèsent-ils plus que l’intérêt général des citoyens de l’UE ?

Un aspect particulier du raisonnement est intéressant, parce qu’il met en lumière la notion de légitimité démocratique, forcément différenciée selon les divers étages institutionnels de l’édifice européen. Cette question aujourd’hui à peine esquissée doit impérativement à l’avenir recevoir une réponse claire, comme dans le cas de tout État moderne véritablement démocratique… c’est à dire pas centralisé à l’excès.

Comme le rappelait immédiatement le 5 mai Monsieur Bernhard Wegener cité plus haut, seraient en cause en cette affaire, d’une part le respect du droit de vote individuel des électeurs allemands et d’autre part le contrôle par ces seuls électeurs du respect du principe de suppléance par les institutions de l’UE. En somme les citoyens-électeurs allemands, mais sans doute par extension aussi les citoyens-électeurs de n’importe lequel des États membres disposeraient légitimement, au-delà de leur droit d’expression démocratique dans un cadre électoral, d’un droit de veto même indirect sur les décisions de l’Union dans la mesure où ils estimeraient que ces décisions desservent in fine leurs propres intérêts. On perçoit immédiatement combien cette attitude, si on l’acceptait, provoquerait un blocage radical permanent de l’Union européenne, puis sa chute inéluctable. Les motivations profondes d’une telle revendication ne peuvent relever que d’un égoïsme nationaliste. Si le soupçon et le refus de la confiance dominaient les relations entre États membres, pire entre citoyens, l’avenir du projet d’unité européenne serait mortellement compromis. Il nous faut absolument retrouver l’esprit d’amitié et l’espérance qui prévalaient au début de l’intégration européenne, dans les années cinquante et soixante.

Le fait qu’en mai 2005 les électeurs français consultés par referendum et encourageant les Néerlandais à leur suite, fussent parvenus à faire rejeter le projet de « traité établissant une constitution pour l’Europe » (TCE) en dépit des avis positifs exprimés dans la majorité des autres États membres fut-ce par voie parlementaire constituait objectivement déjà, et en dépit de certains reproches parfois justifiés qu’il était permis d’adresser à ce projet, une manifestation de ce même phénomène de blocage d’une décision européenne par les électeurs d’un ou deux États membres seulement. La parade aurait alors dû être un processus de ratification par un referendum européen organisé dans tous les États membres avec la règle de la double majorité, des États membres et des citoyens européens. Le fait que les constitutions de certains États membres écartent tout recours à un referendum ne vaut que pour des questions intérieures à ces États. Il est impératif que ce mode de ratification soit par conséquent explicitement introduit au niveau européen lors de la prochaine révision des traités afin qu’à l’avenir les ratifications se déroulent de la même manière dans toute l’Union. Ceci conforterait radicalement la notion de citoyenneté européenne et de demos européen.

Il n’est pas possible non plus d’accepter l’argumentation utilisée en 2016 par Monsieur Paul Magnette, qui présidait à l’époque le gouvernement wallon, pour avancer une revendication au fond similaire dans son esprit à celle du BVerfG. Il avait alors fièrement déclaré devant le Parlement wallon que la Wallonie « constituait l’une des très rares régions en Europe ayant constitutionnellement le même privilège, en termes de droit international, que les Parlements nationaux. » « Le Gouvernement wallon », disait-il, «  a le pouvoir de signer et donc aussi de ne pas signer un traité et le Parlement wallon a le pouvoir de ratifier et donc aussi celui de ne pas ratifier un traité. » En s’opposant à la signature à l’issue de nombreuses séances de discussions, de réflexion, d’auditions au cours de sept années de l’« Accord économique et commercial global » (Comprehensive Economic and Trade Agreement – CETA) entre l’Union européenne et le Canada, il avait ainsi momentanément bloqué son processus de ratification en considérant que les avis exprimés par la Wallonie n’avaient pas été examinés. Exiger qu’ils le fussent était légitime : cela faisait un an que le Parlement wallon avait adressé à la Commission des questions précises récurrentes concernant l’arbitrage entre les intérêts des firmes multinationales et les décisions souveraines des démocraties, questions toutes laissées sans réponse. Mais exiger que ses avis fussent systématiquement retenus serait revenu à revendiquer un droit de veto permanent.

Il ne peut être question de mettre en doute les droits fondamentaux de tout citoyen en régime démocratique. Rappelons-nous cette fameuse citation de Churchill ? “At the bottom of all the tributes paid to democracy is the little man, walking into the little booth, with a little pencil, making a little cross on a little bit of paper – no amount of rhetoric or voluminous discussion can possibly diminish the overwhelming importance of of that point.” (In “Churchill By Himself”) ; « Tout en bas de la liste de tous les hommages qu’il faut rendre à la démocratie se trouve le petit bonhomme, celui qui entre dans l’isoloir avec un petit crayon, pour tracer une petite croix sur un petit bout de papier ; aucune rhétorique, aucune discussion, fussent-elles nourries ou prolixes, ne peuvent diminuer l’implacable importance de ce point. »

Il est légitime, en vertu du principe de suppléance, que la Commission européenne soit chargée de négocier les accords internationaux d’intérêt commun européen au niveau « communautaire » pour pallier la faiblesse des États membres au plan international. Mais ceci à la condition qu’elle soit réellement soumise à un double contrôle démocratique : celui du Parlement européen, chambre des citoyens européens, et celui d’une sorte de chambre haute représentant les États membres. Cela n’empêche pas, bien au contraire, que les citoyens et leurs représentants soient informés, régulièrement et en toute transparence, de l’état des négociations, bien loin de l’opacité dans laquelle elles sont habituellement menées jusqu’ici sous prétexte qu’elles touchent aux intérêts économiques et commerciaux de firmes multinationales. Que les préoccupations et les attentes des citoyens soient prises en compte et portées par leurs représentants élus relève de la démocratie élémentaire. Certaines clauses des traités commerciaux internationaux concernent, en effet, des sujets qui peuvent assurément provoquer des conséquences majeures sur la vie quotidienne et le cadre de travail des citoyens et leurs représentants légitimement élus doivent les porter. À côté, il existe bien un autre canal communément appelé le lobbying qui devrait aussi permettre de faire remonter les préoccupations des citoyens et d’informer les décideurs. Cette pratique ne doit pas consister à « faire pression » sur eux au profit d’intérêts particuliers mais plutôt à les informer des conséquences possibles de leurs choix. C’est la raison pour laquelle elle doit être strictement encadrée, mais c’est une toute autre histoire.

Outre la BCE, le BVerfG accuse aussi la Cour de justice de l’Union européenne de n’avoir, par son arrêt du 1er décembre 2018, et à rebours de son approche méthodologique habituelle, pas respecté le principe de proportionnalité, en ayant délibérément ignoré tous les effets microéconomiques potentiels du programme PSPP, aux dépens notamment des contribuables allemands : une sorte de forfaiture, en somme. Il invoque à cet égard le principe de proportionnalité, lequel ne concerne pas la répartition des compétences entre l’Union et les États membres (ce qui relève du principe de suppléance et du principe d’attribution), mais implique que le contenu et la forme de l’action de l’Union ne doivent pas excéder ce qui est nécessaire pour atteindre les objectifs des traités. En somme, pour le BVerfG, la CJUE aurait dû dénoncer le PSPP mis en œuvre par la BCE en déclarant qu’il produisait des effets disproportionnés par ses conséquences pour les citoyens (européens ou en l’espèce plutôt les citoyens allemands). Il déclare, en outre, la CJUE coupable de n’avoir pris en compte dans ce même arrêt ni le principe de suppléance en tant que fondement, de la répartition des compétences entre niveaux institutionnels de l’UE, ni les conséquences méthodologiques qui en découlent pour le contrôle par la CJUE du strict respect des limites de ce même principe.

N’est-il pas remarquable que cette fois-ci ce ne soit pas le gouvernement d’un État membre qui s’érige en porte-parole des citoyens de son pays mais une Cour constitutionnelle, au mépris d’une légitimité démocratique bien pensée, en étendant unilatéralement sa juridiction pour juger des politiques menées au niveau européen, mais aussi en interne par cet État membre par des instances démocratiquement élues, elles ? Et le BVerfG annihile ainsi le principe de séparation des pouvoirs en se plaçant au-dessus des pouvoirs législatif et exécutif, même en Allemagne, puisqu’il envisage de leur intimer l’ordre de changer de politique financière.

Subsidiarité, étagement institutionnel et légitimité démocratique

Le concept de légitimité démocratique est souvent mal compris et parfois brandi à tort. Le rapprochement des centres de décision du niveau de leur objet et des citoyens qu’elles concernent induit un étagement des institutions représentatives de ces derniers. Le respect de la subsidiarité responsabilise les citoyens et évite les récriminations classiques envers des décideurs ignorants de besoins ou de contraintes locales. Il incite à l’acceptation apaisée de l’état de droit comme facteur d’harmonie dans les sociétés humaines. L’étagement des légitimités démocratiques et l’acceptation explicite de la répartition des compétences font toute la force du système fédéral. Mais à l’inverse, il faut admettre que de cette stratification institutionnelle fédérale peut parfois résulter une certaine lourdeur, donc une faiblesse dans le fonctionnement d’ensemble des édifices fédéraux, particulièrement lorsqu’il s’agit de décider dans l’urgence. Y parer impose de respecter strictement les légitimités démocratiques différenciées de chaque niveau.

La reconnaissance d’une différentiation des légitimités démocratiques est explicite dans les états fédéraux. À chaque étage ses compétences, ses responsabilités, ses moyens et son contrôle démocratique. Ainsi est en quelque sorte introduite une obligation de réserve limitant les interférences entre les divers niveaux de décisions et s’appliquant à la fois de manière « descendante » et « ascendante ». Faute de cela, l’étagement institutionnel ne pourrait fonctionner en raison de disputes incessantes et de revendications répétées, d’où une lenteur des décisions, voire des blocage intempestifs, comme dans l’exemple rappelé ci-dessus du gouvernement wallon et du CETA. Lorsque chaque niveau se voit respectivement attribuer explicitement des compétences claires avec les responsabilités démocratiques et juridiques correspondantes, les interactions entre niveaux sont fluides, l’état de droit est respecté et les abus de pouvoir limités. La différentiation des légitimités démocratiques constitue une exigence démocratique interne pour tous les États.

L’UE n’est pas encore un État fédéral, cela n’empêche pas qu’il doive y être respecté l’étagement des légitimités démocratiques entre ses États membres et ses institutions. Il est plus facile de le comprendre en appliquant cette exigence à un État non fédéral hyper-centralisé comme la France. À chaque niveau institutionnel correspond un domaine de compétence. Celui d’une commune se limite à son territoire et accorde des prérogatives strictes à son conseil municipal, démocratiquement élu à cet effet. Il en est ainsi pour les départements et les conseils départementaux, les régions et les conseils régionaux, puis pour l’État (central) et les institutions « nationales ». Il est incontestable que tous ces conseils et leurs présidents sont démocratiquement élus. Mais ils le sont dans le cadre d’un domaine de compétence déterminé. L’Assemblée nationale n’est pas l’assemblée des maires de France, pas plus que celle des régions de France. L’autorité de ces derniers et des conseils municipaux se limite aux affaires des communes. Et le fait que les communautés de communes sont gérées par des représentants des communes qui les composent, représentants démocratiquement élus dans les conseils municipaux qu’ils représentent, ne leur donne pas de véritable légitimité démocratique. Il faudrait pour cela que les conseils des communautés de commune soient élus en référence à un domaine de compétence explicite aux yeux des électeurs de la circonscription qu’ils recouvrent. De même, le Parlement européen est élu démocratiquement par les citoyens de toute l’Union et dispose d’une légitimité démocratique dont ni le Conseil de l’Union européenne et encore moins le Conseil européen ne peuvent se targuer. Sinon, remplaçons l’Assemblée nationale par l’assemblée des maires de France, lesquels sont démocratiquement élus, certes, mais en référence à un domaine de compétence particulier. En France, le Sénat de la république, élu, représente les collectivités locales. Mais le Conseil de l’Union européenne, non élu, des ministres des États membres, ne jouit pas d’une véritable légitimité démocratique au niveau européen, pas plus que le conseil européen, constitué de chefs de gouvernement, élus certes, mais seulement dans leurs États respectifs. C’est cette légitimité démocratique de niveau européen qu’il faut définitivement établir et protéger. Aussi longtemps que l’on ne dépassera pas les simples coopérations entre États, il n’existera aucun véritable contrôle démocratique de l’Union. Paradoxalement, du reste, les coopérations que l’on cite en exemple, Airbus et Ariane datant des années soixante, seraient sans doute plus difficiles à mettre en œuvre maintenant que la compétition entre États semble avoir repris le dessus.

La légitimité démocratique de l’Union européenne implique qu’elle ait quitté tout cadre confédéral et soit devenue une fédération de plein droit. Alors les parlements des États membres continueront de contrôler démocratiquement les gouvernements des États membres et un parlement européen bicaméral contrôlera démocratiquement un gouvernement européen. Car légitimité démocratique et contrôle démocratique sont catégoriquement inséparables.

Si d’ores et déjà l’Union possède certaines institutions supranationales à caractère fédéral comme la BCE et la CJUE, ce n’est évidemment pas aux Cours constitutionnelles des États membres, dénuées de toute légitimité démocratique, qu’il revient de les contrôler.

Le plan « Macron-Merkel », la vraie réponse au BVerfG

La seule réponse possible au BVerfG était de progresser vers une Union fédérale démocratiquement légitime. Le gouvernement allemand l’a semble-t-il compris. Ce n’est, en effet, pas par hasard si, faisant écho aux sages considérations rapportées ci-dessus, notamment par Messieurs Bernhard Wegener et Norbert Röttgen, et sous couvert d’une nécessaire relance économique à l’issue de la pandémie de la Covid-19, l’Allemagne sort du piège dans lequel l’arrêt de sa Cour constitutionnelle visait à l’enfermer, et de l’hypothétique menace d’une procédure d’infraction qui aurait pu être engagée à son encontre. Elle y parvient par un coup politique magistral en provoquant un retournement de situation. Le 18 mai, en s’associant de manière inattendue à une audacieuse proposition française, le gouvernement allemand inflige au BVerfG un désaveu formel et rend ainsi caduc son désastreux arrêt du 5 mai en bloquant sa prétention nationaliste. Cette proposition consistait schématiquement en un emprunt européen de 500 milliards d’euros destiné à des subventions à tous les États membres, particulièrement aux plus atteints économiquement par les effets de la pandémie, et en un renforcement du budget européen pluri-annuel dont le plafond serait élevé à 2 % des PNB des États membres.

Il est utile de souligner que la Commission, ignorant manifestement la possibilité dont elle disposait en vertu d’un règlement du Conseil de l’UE depuis novembre 2002 de déclencher immédiatement un soutien d’urgence aux États membres grâce au Fonds de solidarité de l’UE créé à cet effet, s’était rendue coupable d’une longue inertie de six semaines. Ce dispositif avait pourtant été conforté et approfondi en 2010, 2016 et enfin par le règlement du Parlement européen et du Conseil du 13 mars 2020 qui rappelle, s’il en est besoin, que les crises sanitaires relèvent des catastrophes naturelles. La Commission (qui pourtant dispose selon les traités du droit d’initiative) donnait l’impression d’attendre une décision du Conseil européen. Celle-ci vint sous une autre forme le 23 avril lorsque celui-ci demande à la Commission de préparer pour la deuxième semaine de mai une proposition de budget pour la période 2021-2027 incluant un fonds de relance après la pandémie.

C’est finalement le 27 mai que la Commission reprend et amende la proposition franco-allemande et propose un plan de relance à plusieurs volets de 750 milliards d’euros baptisé « Next Generation EU » qui sera proposé à l’approbation du Conseil européen le 19 juin. Ce plan comporte un fonds de relance de 750 milliards d’euros, financé pour la première fois, par un emprunt contracté en son nom propre par l’UE et dont 500 milliards d’euros seraient distribués sous forme de subventions et 250 milliards d’euros sous forme de prêts. Le remboursement de cette dette supranationale novatrice serait assuré grâce à de nouvelles ressources propres ne pesant pas sur les États membres. Si ce nouvel instrument budgétaire est alors effectivement approuvé, à l’unanimité, il permettra une souveraineté budgétaire supranationale conséquente permettant le financement de politiques propres de l’Union. Et par ricochet, il interdira à l’avenir toute contestation de la légitimité supranationale en matière financière et budgétaire.

La création de ce vrai budget supranational peut induire une avancée majeure sur la voie de l’Europe fédérale. Le parallèle est en effet irrépressible avec le fameux « Tournant hamiltonien » (Hamilton Moment) qui conduisit à l’adoption d’une constitution fédérale par les États-Unis d’Amérique. En 1790, Alexander Hamilton, premier Secrétaire au Trésor de la jeune république indépendante depuis 14 ans propose de créer une dette (fédérale), en fait une garantie (fédérale) à la dette de guerre des États, adossée à un système de taxes (fédérales) fondée essentiellement sur des droits sur les importations (dont le whisky), précipitant la mise en œuvre du projet fédéral exposé dans les Federalists Papers à la rédaction desquels il avait plus que largement contribué en 1787-1788.

Ce parallélisme est mentionné dès le 22 mai par le Financial Times dans un article intitulé « Le plan franco-allemand est-il le tournant hamiltonien de l’Europe ? », accompagné de considérations sur les modalités de la gouvernance que la création de ce Fonds de relance rendrait nécessaire. Et à son tour, dans un article publié le 27 mai intitulé « L’Europe cherche son tournant Hamiltonien, mais elle dérape regrettablement à propos de la légitimité démocratique », le comité éditorial du Wall Street Journal établit le parallèle entre le tournant hamiltonien de 1790 et ce qui est maintenant devenu la proposition « Next Generation EU » de la Commission européenne avec un fonds de 750 milliards d’euros assorti d’une garantie « fédérale » soutenue par à un budget « fédéral » reposant sur de nouveaux impôts à caractère « fédéral ». Mais il dénonce en conclusion l’absence de légitimité démocratique des institutions européennes. Certes l’actuel Parlement européen dispose déjà presqu’entièrement d’une telle légitimité, mais cela ne suffit pas. L’ensemble de l’édifice institutionnel doit être révisé en profondeur pour permettre un véritable contrôle démocratique de la Commission, de ses décisions et maintenant du budget de l’Union.

Reste que la responsabilité du Conseil européen n’a peut-être jamais été aussi lourde qu’aujourdhui. Il lui faudra désormais montrer qu’il est capable de décider autre chose que… de ne pas décider !

L’introduction peut-être imminente d’un budget fédéral européen imposera inéluctablement une Union politique contrôlée par le Parlement européen. Aucun militant fédéraliste n’avait jamais imaginé qu’une épidémie meurtrière pourrait un jour aboutir à un tel résultat. L’avenir reste toujours imprévisible. N’est-ce pas, finalement, ce qui fait le charme de la vie ?

François Mennerat

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2 Commentaires

  1. Merci pour cette analyse complète et qui montre à quel point nous sommes un continent de plus en plus uni politiquement, puisque le jeu politique intègre à la fois des institutions nationales et de l’UE, et où les personnes chargées de l’avenir de l’Union sont capables de dépasser leurs origines nationales pour l’intérêt général de tout le continent.

    1. L’analyse n’est pas complète, car rien n’est dit sur les pouvoirs toujours existants des Etats membres.

      Ils n’ont pas tous souscrits à la monnaie unique et aux disciplines qui en résultent. Quant au respect de ces disciplines, l’histoire récente n’est pas encourageante.

      Leurs tribunaux sont aussi capables de juger en droit européen, puisqu’il est directement applicable, sans poser de questions, puisque le droit peut être clair.

      Ils détiennent toujours l’exercice de la compétence ultime, celle de s’abstenir par une chaise vide, celle d’invoquer leur droit de veto, celle d’invoquer leurs compétences réservées (partielles ou totales), ou leurs échéances électorales internes, les dispositions des traités permettent l’exception de sécurité nationale, l’ordre public etc.

      Celle aussi de vouloir quitter l’UE.

      Attendons donc Hamilton pour voir si les dirigeants actuels veulent confier à l’Europe (entité collective) une véritable compétence fiscale suffisante (pas un nouveau programme de dettes dérivé d’une compétence monétaire ) pour créer /mobiliser les recettes destinées à financer les programmes de subvention ou à garantir les emprunts en Euros.

      Cordialement
      René Milas

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