Ce lundi 5 octobre, Pedro Sánchez a annoncé la dissolution des Cortes Generales et la convocation d’élections générales anticipées pour le 29 novembre. Au-delà de l’enjeu national, le scrutin dira si l’Union européenne conserve, au sein du Conseil européen, l’un des rares chefs de gouvernement à avoir fait du respect du droit international la boussole constante de sa politique étrangère. Quitte à se retrouver seul contre ses pairs.
Depuis son retour au pouvoir en novembre 2023, le président du gouvernement espagnol s’est imposé comme une figure singulière de la scène européenne. Là où la plupart des dirigeants sociaux-démocrates ont choisi la prudence, voire l’alignement, face aux crises internationales, Pedro Sánchez a assumé des positions nettes : sur la Palestine, sur les dépenses militaires, sur la guerre en Iran… en les adossant systématiquement aux normes du droit international. Ce profil extérieur affirmé contraste pourtant avec une fragilité intérieure devenue intenable, dont la dissolution du 5 octobre est l’aboutissement.
Une diplomatie adossée au droit international
Le sommet UE-CELAC de Santa Marta (Colombie), les 9 et 10 novembre 2025, a illustré de façon presque paradoxale l’écart entre la rhétorique du multilatéralisme et la réalité politique : seule une poignée de chefs d’État et de gouvernement, sur la soixantaine de pays concernés, avaient fait le déplacement. Pedro Sánchez en était, à la différence d’Ursula von der Leyen, d’Emmanuel Macron, de Friedrich Merz ou de Giorgia Meloni. Il y a défendu une alliance qui offre, selon lui, un élément essentiel dans le contexte géopolitique actuel, la confiance, et a présenté les deux continents comme « historiquement défenseurs de la paix et du droit international », au moment même où les frappes américaines contre des embarcations dans les Caraïbes soulevaient de sérieuses questions de licéité. Cette constance prolonge l’effort de la présidence espagnole du Conseil de l’UE de 2023, qui avait relancé, après 8 ans d’interruption, les sommets UE-CELAC.
Sur le Proche-Orient, l’Espagne a reconnu l’État de Palestine le 28 mai 2024, aux côtés de l’Irlande et de la Norvège, présentant cette décision comme « historique » et poursuivant « un seul objectif : contribuer à la paix entre Israéliens et Palestiniens ». Le geste relève de la compétence discrétionnaire de l’État en matière de reconnaissance, mais il s’inscrit dans un cadre juridique de plus en plus précis : l’ordonnance de la Cour internationale de Justice du 26 janvier 2024 (Afrique du Sud c. Israël), qui a jugé plausibles certains droits protégés par la Convention de 1948 sur le génocide ; puis l’avis consultatif du 19 juillet 2024, qui a qualifié d’illicite la présence prolongée d’Israël dans le territoire palestinien occupé et rappelé l’obligation des États tiers de ne pas reconnaître cette situation. Madrid a d’ailleurs déposé, dès juin 2024, une déclaration d’intervention dans l’affaire portée par l’Afrique du Sud, sur le fondement de l’article 63 du Statut de la Cour.
En septembre 2025, Pedro Sánchez est devenu le premier dirigeant d’un grand État européen à qualifier de génocide la situation à Gaza, en tirant les conséquences de l’obligation de prévenir posée par l’article I de la Convention, une obligation de diligence que la CIJ a précisé dans son arrêt Bosnie-Herzégovine c. Serbie de 2007 (cf. Eric DAVID, La responsabilité internationale de l’Etat après l’affaire Bosnie/Serbie, ULB, 2012), par l’adoption d’un embargo sur les armes à destination d’Israël. La qualification pénale définitive appartiendra au juge ; la cohérence de la démarche, elle, est indéniable.
Le même attachement au droit a guidé la position espagnole au sommet de l’OTAN de La Haye, en juin 2025. Pedro Sánchez a refusé de souscrire à l’objectif de 5% du PIB consacré à la défense, jugé « déraisonnable », et obtenu une flexibilité lui permettant de s’en tenir à environ 2,1%. L’argument juridique est solide : le Traité de l’Atlantique Nord n’impose aucun seuil chiffré, son article 3 se bornant à prévoir que les Parties maintiennent et accroissent leur capacité de défense « de manière continue et effective » ; les objectifs de dépenses relèvent d’engagements politiques et non d’obligations conventionnelles. La « photo de famille » de La Haye, où le président espagnol se tenait à l’écart de ses homologues, en est restée l’image emblématique.
Enfin, après les frappes américano-israéliennes contre l’Iran déclenchées le 28 février 2026, Madrid a refusé l’utilisation des bases de Rota et de Morón pour des opérations offensives, une prérogative que lui réserve la Convention de coopération pour la défense hispano-américaine de 1988, puis fermé son espace aérien aux appareils américains engagés dans le conflit. Face aux menaces commerciales de Donald Trump, Pedro Sánchez a répondu, le 4 mars dernier, par un triple refus : « Non à la rupture du droit international qui nous protège tous. Non à la résolution des conflits par les bombes. Non à la guerre. » En faisant écho au « No a la guerra » de 2003 contre l’intervention en Irak, il rappelait implicitement la règle cardinale de l’article 2, paragraphe 4, de la Charte des Nations unies, qui prohibe le recours à la force hors légitime défense (article 51) ou autorisation du Conseil de sécurité. Cette position – d’abord isolée face à Paris, Berlin et Londres – a suscité un large écho international et contribué à replacer la légalité au centre du débat européen.
Le tableau n’est pas sans ombres. En mars 2022, Pedro Sánchez a qualifié le plan marocain d’autonomie pour le Sahara occidental de « base la plus sérieuse, réaliste et crédible » pour le règlement du différend, un revirement annoncé par le Palais royal marocain avant même d’être débattu en Espagne. Ce choix s’accorde mal avec la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union, qui a rappelé, dans son arrêt du 4 octobre 2024 (Commission et Conseil c. Front Polisario, C-779/21 P et C-799/21 P), le statut « séparé et distinct » du territoire et l’exigence du consentement de son peuple, dans le sillage de l’avis consultatif de la CIJ de 1975. Il a toutefois été conforté depuis par la résolution 2797 (2025) du Conseil de sécurité, qui retient une autonomie sous souveraineté marocaine comme base de négociation.
Le rapprochement avec Rabat n’a pas pour autant prévenu la crise migratoire survenue à Ceuta à partir du 30 juillet 2026, qui a coûté la vie à plusieurs dizaines de personnes et laissé plus de 800 mineurs sous la tutelle de la ville autonome. Quant à la régularisation extraordinaire de plusieurs centaines de milliers d’étrangers engagée en 2026, l’une des mesures migratoires les plus ambitieuses d’Europe, elle a été critiquée pour ne pas viser les demandeurs du statut d’apatride, catégorie qui concerne principalement des Sahraouis ; le gouvernement objecte que ceux-ci relèvent d’un régime propre, issu du décret royal 865/2001, qui leur ouvre déjà droit au séjour et au travail.
À Bruxelles, une diplomatie de la cohérence
Au sein de l’Union, l’Espagne a cherché à traduire ces positions en droit européen. Dès février 2024, Madrid et Dublin demandaient à la Commission de vérifier le respect par Israël de l’article 2 de l’accord d’association UE-Israël, qui fait du respect des droits de l’homme un « élément essentiel » de l’accord. L’examen conduit par le Service européen pour l’action extérieure a relevé, en juin 2025, des indices de manquement.
Depuis, le ministre des Affaires étrangères José Manuel Albares plaide pour la suspension de l’accord, en se heurtant à l’architecture même des traités : la suspension de l’ensemble d’un accord d’association, conclu sur le fondement de l’article 217 TFUE, suppose l’unanimité au Conseil, tandis que la seule suspension de ses volets commerciaux, relevant de la politique commerciale commune (article 207 TFUE), peut être décidée à la majorité qualifiée. C’est sur ce second terrain que Madrid concentre désormais ses efforts, José Manuel Albares affirmant avoir rallié une majorité d’États membres face aux réticences de l’Allemagne, de l’Italie et de la Hongrie.
Sur la défense européenne, Madrid ne conteste pas la nécessité d’un effort commun, mais défend une approche fondée sur l’endettement mutualisé et une conception élargie de la sécurité, plutôt que sur une course aux budgets nationaux dictée de l’extérieur. Sur l’État de droit, enfin, le débat ouvert par la loi organique 1/2024 d’amnistie, présentée par ses détracteurs comme une atteinte aux valeurs de l’article 2 TUE, a été largement tranché par la Cour de justice : dans son arrêt du 16 juillet 2026, rendu sur renvoi préjudiciel, elle a jugé que le droit de l’Union ne s’oppose pas, en principe, à cette loi, tout en précisant que le délai d’extinction de la responsabilité pénale ne peut contraindre un juge national à statuer avant d’avoir reçu la réponse de la Cour à une question préjudicielle.
Le poids européen de l’Espagne tient aussi à ses responsables : Teresa Ribera, vice-présidente exécutive de la Commission chargée de la transition propre, juste et compétitive, et Iratxe García Pérez, présidente du groupe des Socialistes et Démocrates (S&D) au Parlement européen. Or ce poids est directement suspendu au résultat du 29 novembre. Comme le relève Euronews, une défaite de Pedro Sánchez ne laisserait plus à la famille socialiste que trois chefs de gouvernement au Conseil européen (Danemark, Lituanie, Malte), réduisant l’influence progressiste à un niveau inédit depuis les années 1990 ; elle pèserait sur la reconduction d’Iratxe García à la tête du groupe S&D, dont l’appel à candidatures se clôt le 13 octobre, ainsi que sur les équilibres de la présidence du Parlement à mi-mandat. À l’inverse, un gouvernement du Parti populaire renforcerait encore la prééminence du PPE au sein du Conseil européen.
Le contexte espagnol : une majorité relative à l’épreuve
Le contraste entre l’audace extérieure et la précarité intérieure est saisissant. Investi le 16 novembre 2023 par le Congrès des députés, conformément à l’article 99 de la Constitution, Pedro Sánchez gouverne en coalition avec Sumar et s’appuie sur une majorité composite réunissant ERC, Junts, EH Bildu, le PNV, le BNG et Coalición Canaria. Le PSOE ne disposant pas de la majorité, chaque texte dépend d’alliances fragiles, notamment avec Junts, dont le soutien s’est délité au fil de la législature.
Le mécanisme des décrets-lois en offre la mesure. L’article 86 de la Constitution permet au gouvernement de légiférer en cas de « nécessité extraordinaire et urgente », à charge pour le Congrès de valider le décret dans les 30 jours. Avant l’arrivée de Pedro Sánchez, le Congrès n’avait refusé cette validation qu’à trois reprises depuis 1979 ; la législature actuelle en comptait déjà sept en février 2026. Vendredi 2 octobre, deux nouveaux décrets consacrés au logement – l’un suspendant les expulsions des ménages vulnérables et prorogeant les baux arrivant à échéance en 2026 ; l’autre instaurant un renouvellement automatique des baux – ont été rejetés (172 voix contre 178, puis 166 contre 184) par une majorité de circonstance réunissant le PP, Vox et Junts, rejoints sur le second texte par le PNV et Coalición Canaria. À ces revers s’ajoute l’impossibilité de faire adopter de nouvelles lois de finances, qui a contraint l’exécutif à recourir à la prorogation budgétaire prévue par l’article 134, paragraphe 4, de la Constitution.
Les élections régionales ont confirmé cette érosion : en Estrémadure, le 21 décembre 2025, le PSOE est tombé à son plus bas taux historique ; en Aragon, le 8 février 2026, il a perdu cinq sièges tandis que Vox doublait sa représentation. Le parti a en outre été durement atteint par l’affaire dite « des masques » : le 22 juin 2026, la chambre pénale du Tribunal suprême a condamné José Luis Ábalos, ancien ministre des Transports et ancien secrétaire à l’organisation du PSOE, à plus de 24 ans d’emprisonnement, et son ancien conseiller Koldo García à plus de 19 ans. Le président du gouvernement n’est pas mis en cause dans cette procédure, mais le préjudice politique est considérable.
Dans ce contexte, Pedro Sánchez a fait usage, le 5 octobre, de la prérogative que lui confère l’article 115 de la Constitution : proposer au Roi, sous sa seule responsabilité et après délibération du Conseil des ministres, la dissolution des Cortes. En application de l’article 42 de la Loi organique du régime électoral général (LOREG), le scrutin se tiendra le 54e jour suivant la publication du décret de convocation, soit le 29 novembre, la campagne s’ouvrant le 13 novembre. Plutôt que de gouverner sans majorité jusqu’au terme de la législature, le Premier ministre a choisi de rendre la parole aux électeurs, en appelant à doter le Parlement d’une « majorité progressiste ». Les enquêtes d’opinion lui sont pour l’heure défavorables, certaines projetant une majorité absolue pour l’alliance du PP et de Vox.
Un verdict espagnol, un enjeu européen
Quel que soit le verdict des urnes, l’expérience espagnole aura démontré qu’une politique étrangère de gauche, fondée sur le droit international plutôt que sur les seuls rapports de force, n’est pas une posture marginale mais une option de gouvernement, capable de peser à Bruxelles comme à l’OTAN ou aux Nations unies. Elle comporte ses angles morts – le Sahara occidental en étant le plus visible – mais a eu le mérite de rappeler aux Européens que le respect de la Charte des Nations unies et des décisions des juridictions internationales n’est pas un luxe réservé aux périodes calmes.
Le 29 novembre, les électeurs espagnols ne choisiront pas seulement leur gouvernement : ils diront aussi si cette voix, singulière et souvent solitaire, continuera de se faire entendre autour de la table du Conseil européen.
