Passage de témoin le 1er juillet dernier à la présidence du Conseil de l’Union européenne entre Chypre, l’île-Etat la plus orientale de l’Union européenne, et l’Irlande, l’île-Etat la plus occidentale de l’Union européenne. Outre leur statut d’île-Etat, Chypre et l’Irlande partagent un certain nombre de similitudes : deux îles partagées, un statut de neutralité militaire et des économies très dépendantes des services financiers. Comme pour Chypre, les enjeux pour l’Irlande de concilier son rôle d' »honnête courtier » à la Présidence jusqu’au 31 décembre et ses intérêts géopolitiques propres seront autant de défis de neutralité.
Deux questions méritent à cet égard une attention particulière. La première est celle du cadre financier pluriannuel 2028-2034. La seconde concerne la capacité de l’Irlande à exercer une présidence impartiale sur certains dossiers où ses intérêts nationaux sont particulièrement exposés, notamment la fiscalité des grandes entreprises numériques et les relations avec la Russie dans le contexte de la guerre en Ukraine.
Le budget européen 2028-2034 : le dossier stratégique de la présidence irlandaise
Le prochain budget européen constitue de loin le dossier institutionnel le plus lourd de la présidence irlandaise. La Commission a proposé en 2025 un CFP représentant près de 2 000 milliards d’euros en prix courants, soit environ 1,26% du RNB européen. La proposition traduit une transformation profonde du budget : davantage de moyens pour la compétitivité, la sécurité, la défense, l’action extérieure et la résilience, tout en maintenant les politiques historiques que sont la PAC et la cohésion.
Le calendrier est extrêmement contraint : un accord politique entre les États membres est considéré comme nécessaire avant la fin de 2026 pour permettre l’adoption des textes en 2027 et éviter toute rupture de financement au 1er janvier 2028. La présidence irlandaise a donc entre ses mains la phase décisive des négociations.
La première difficulté est celle du volume global.
Le Parlement européen demande un budget correspondant à 1,27% du RNB européen, en excluant du plafond les remboursements de la dette de NextGenerationEU, qui représenteraient environ 0,11% du RNB. Il considère que le budget proposé par la Commission ne permet pas de financer correctement les nouvelles priorités européennes.
À l’inverse, plusieurs États dits « frugaux » (Allemagne, Pays-Bas, Suède, Autriche) souhaitent contenir, voire réduire, le volume des dépenses. Le compromis devra donc arbitrer entre deux visions : celle d’une Union qui se voit confier de nouvelles responsabilités mais conserve essentiellement une logique de financement par les États ou celle d’une Union capable de financer davantage de biens publics européens au moyen d’un budget commun plus important considérant qu’il n’est pas possible de demander à l’Union d’assurer davantage de sécurité, de souveraineté industrielle, de transition écologique, de cohésion et de soutien à l’Ukraine sans lui donner les ressources correspondantes.
Le débat sur les nouvelles ressources propres
La question du montant du budget est inséparable de celle de son financement. La Commission propose cinq nouvelles ressources propres : une part des recettes du système ETS, une part du mécanisme d’ajustement carbone aux frontières (CBAM), une ressource liée aux accises sur le tabac, une contribution sur les déchets électroniques et surtout une « Corporate Resource for Europe » (CORE), contribution forfaitaire annuelle des grandes entreprises réalisant plus de 100 millions d’euros de chiffre d’affaires dans l’Union. L’ensemble devrait produire environ 58 milliards d’euros par an en moyenne selon les estimations du Conseil.
La question n’est plus seulement combien les États membres veulent-ils payer mais plutôt : quelles activités doivent contribuer directement au financement des biens publics européens ?
La Présidence irlandaise sera-t-elle capable de défendre une véritable capacité budgétaire européenne, fondée progressivement sur des ressources propres, plutôt que de rester prisonnière du face-à-face entre contributeurs et bénéficiaires nets ?
La bataille sur la gouvernance du futur budget
La Commission propose notamment dans une logique de simplification apparente et de centralisation de fait de regrouper une partie importante des financements dans des plans de partenariat nationaux et régionaux, qui couvriraient la politique agricole commune, la politique de cohésion et la politique communautaire migratoire – du soutien aux politiques d’intégration au contrôle des frontières. Ces plans seraient conditionnés par la mise en œuvre de « réformes structurelles » du Semestre européen.
Le Parlement européen et le Comité européen des régions redoutent que cette architecture conduise à une fragmentation du budget européen, à une renationalisation des politiques et à un affaiblissement de la gouvernance à plusieurs niveaux. Pour eux, la simplification administrative ne doit pas devenir un prétexte à une recentralisation des décisions au niveau national ou, à l’inverse, à une concentration excessive du pouvoir au sein de l’exécutif européen.
L’Irlande, pays-ami de la cohésion ?
Dans cette négociation, la Présidence irlandaise se trouve dans une situation paradoxale. L’Irlande a été une très grande bénéficiaire dans le passé de la politique de cohésion. Malgré son niveau de développement entretemps plus élevé, l’Irlande bénéficie d’environ 1,4 milliard d’euros de financement européen au titre de la politique de cohésion pour la période de programmation 2021-2027. Avec le cofinancement national, les programmes représentent près de 3,5 milliards d’euros d’investissement. A cela, il faut ajouter le programme PEACE V qui cherche à compenser la division de l’île et qui représente pour 2021-2027 environ 1,1 milliard d’euros d’investissement total, dont 916 millions provenant du FEDER et 229 millions de cofinancement irlandais et britannique.
La question est donc si l’Irlande restera attachée à l’héritage et aux potentialités de la politique de cohésion malgré sa culture de gouvernement très centralisatrice.
Le paradoxe irlandais : un pays bien placé pour négocier le budget mais exposé sur la fiscalité
L’Irlande possède une réelle légitimité pour défendre les investissements dans la compétitivité, l’innovation, le numérique et le marché unique. Son économie est fortement intégrée au marché européen et accueille un nombre exceptionnellement élevé de multinationales, en particulier américaines. Cette réussite constitue aussi une source potentielle de conflit d’intérêts lorsqu’il s’agit de négocier la fiscalité des grandes entreprises.
Le taux irlandais de l’impôt sur les sociétés reste de 12,5%, même si l’Irlande applique désormais les règles de l’OCDE, qui garantissent un taux effectif minimal de 15% pour les grands groupes concernés.
La concentration des recettes est particulièrement frappante : en 2024, trois entreprises auraient représenté près de la moitié des recettes irlandaises d’impôt sur les sociétés. Plus récemment, Apple a versé 17 milliards de dollars d’impôts sur les sociétés en Irlande en 2025, soit environ 40% de son impôt mondial, en partie du fait du paiement consécutif au contentieux européen sur les avantages fiscaux dont l’entreprise avait bénéficié.
Cela crée un problème politique évident : l’Irlande doit présider les discussions européennes sur la fiscalité des entreprises alors que son modèle économique bénéficie précisément de la présence des multinationales que certaines propositions européennes cherchent à faire davantage contribuer. Même si l’Irlande participe à la réforme internationale de la fiscalité, force est de constater que son intérêt national objectif est différent de celui d’États membres qui cherchent à récupérer davantage de recettes fiscales là où les grandes entreprises réalisent leurs ventes et leurs profits. Le problème est évidemment encore plus sensible pour les entreprises numériques puisque le projet de l’OCDE (pilier 1) vise précisément à réallouer une partie des droits d’imposition des très grandes multinationales vers les pays où se trouvent leurs marchés et leurs utilisateurs, y compris lorsque l’entreprise n’y possède pas de présence physique significative.
Ukraine : neutralité militaire ne peut pas signifier neutralité politique
La situation est différente mais comparable concernant l’Ukraine.
L’Irlande est un pays militairement neutre. Le gouvernement irlandais réaffirme que cette neutralité demeure un principe de sa politique étrangère et de défense. Dans le même temps, Dublin apporte un soutien substantiel à l’Ukraine : aide humanitaire et énergétique, soutien non létal aux forces ukrainiennes, participation aux mécanismes européens et soutien aux sanctions contre la Russie. L’Irlande soutient aussi officiellement l’Ukraine et sa perspective européenne. Le gouvernement affirme notamment que l’adhésion de l’Ukraine à l’Union restera une priorité pendant la présidence irlandaise. Il faut donc éviter une confusion importante : la neutralité militaire irlandaise ne signifie pas neutralité entre l’agresseur et l’agressé.
Mais cette position crée une difficulté particulière lorsque la présidence doit conduire des discussions sur la sécurité, la défense ou les sanctions contre la Russie et être capable de construire un compromis entre États membres tout en sachant que l’Irlande possède une doctrine de défense différente de celle des États membres de l’Est et du Nord de l’Europe.
Le dossier de l’alumine d’Aughinish, dans le comté de Limerick, illustre cette vulnérabilité.
La raffinerie d’Aughinish, propriété du groupe russe Rusal, est la plus grande raffinerie d’alumine d’Europe. Son importance pour les chaînes industrielles européennes est considérable : elle fournirait environ 37% de l’alumine de qualité métallurgique consommée par les producteurs européens, notamment pour certains grands sites de production d’aluminium. Mais l’alumine produite en Irlande continue par ailleurs d’être exportée vers la Russie. Des enquêtes journalistiques ont établi des liens entre certaines chaînes d’approvisionnement russes et l’industrie militaire russe. Le gouvernement irlandais a ouvert une enquête. Son résultat, communiqué en juillet 2026, est politiquement embarrassant : il n’a pas trouvé de preuve « concrète ou définitive » que l’alumine exportée depuis Aughinish soit utilisée dans la fabrication d’armes russes, mais il n’a pas non plus pu exclure cette possibilité.
C’est précisément cette zone grise qui fragilise la position de l’Irlande. D’un côté, Dublin affirme soutenir des sanctions robustes contre la Russie et ne pas vouloir que des produits issus d’Aughinish contribuent à la machine de guerre russe.
De l’autre, le gouvernement insiste sur l’importance stratégique de l’usine pour les chaînes d’approvisionnement européennes et sur les conséquences économiques potentielles d’une sanction. Cette contradiction est particulièrement problématique pendant une présidence du Conseil.
Le cas Aughinish permet de poser une question plus générale sur le fonctionnement des présidences tournantes: peut-on demander à l’Irlande de présider objectivement un débat dans lequel elle est directement intéressée ?
Le rôle de la présidence: garantir l’impartialité par la transparence et la défense de l’intérêt européen
Le rôle de la présidence est précisément de rechercher des compromis. Mais un État membre ne devient pas juridiquement neutre lorsqu’il prend la présidence : ses intérêts économiques, sa politique étrangère et ses contraintes nationales demeurent.
L’Irlande doit pouvoir présider les discussions fiscales et numériques. Compte tenu de son modèle économique et de sa concentration exceptionnelle de multinationales technologiques, elle doit accepter un niveau de transparence supérieur à la normale. Il ne s’agit pas de mettre en cause la bonne foi des responsables irlandais, mais de protéger la confiance dans l’institution européenne.
La présidence irlandaise arrive également à un moment où l’Union ne peut plus se contenter de gérer les compromis existants ou de refaire le match avec les mêmes règles qu’il y a sept ans. Elle doit déterminer comment financer une Europe plus puissante, comment protéger son économie et comment assumer ses responsabilités géopolitiques. Le CFP 2028-2034 sera à cet égard le véritable test de la présidence. La question n’est pas seulement de parvenir à un accord entre les Vingt-Sept : il s’agit de savoir quelle Union les Européens veulent financer pour les sept prochaines années.
Reste à espérer que l’Irlande réussisse dans les trois mois restants une présidence européenne au sens plein du terme : transparente, impartiale dans ses méthodes, ambitieuse dans ses objectifs et fermement attachée aux intérêts communs de l’Union. Passage de témoin en janvier 2027 à la Lituanie.
