Le 9 mai dernier, la Journée de l’Europe a commémoré l’anniversaire de la Déclaration Schuman de 1950 à Paris, acte fondateur du processus d’intégration européenne. Cette déclaration, initiée par le gouvernement français et approuvée d’abord par l’Allemagne puis par d’autres pays partenaires (Benelux et Italie), s’inspirait du génie de Jean Monnet, « père fondateur », aux côtés du ministre des Affaires étrangères français Robert Schuman, et du projet de Communauté européenne du charbon et de l’acier (CECA). Acte politique audacieux et ambitieux, pleinement conscient des perspectives qu’il ouvrirait et des conséquences qu’il engendrerait, il était guidé par une vision à long terme clairement exprimée dans la Déclaration elle-même : « l’union des nations européennes », l’établissement non seulement d’une « communauté économique », mais d’une « communauté plus profonde entre des pays longtemps opposés », essentielle à la paix sur le continent.
La France, « pionnière d’une Europe unie, a toujours eu pour objectif essentiel le service de la paix. L’Europe ne s’est pas créée : elle est née de la guerre », lit-on dans les premières lignes de la Déclaration. Le véritable objectif est donc une Europe unie, le même que celui des fédéralistes.
Pour autant, il existe une différence profonde entre la méthode fédéraliste, incarnée par l’autre grand « père fondateur » Altiero Spinelli – alors très proche d’Alcide De Gasperi, chef du gouvernement italien depuis 1945 – et la méthode fonctionnaliste de Jean Monnet. L’idée fédéraliste vise une intégration « par le haut », fondée sur le transfert et la mise en commun immédiats des éléments les plus importants et déterminants de la souveraineté nationale : des décisions prises démocratiquement par un parlement fédéral souverain, une politique étrangère et de défense unique, une armée commune sous un commandement unique et un budget fédéral adéquat.
La méthode fonctionnaliste a orienté l’avenir du continent vers une intégration progressive et concrète
La différence avec la méthode fonctionnaliste s’exprime très clairement dans la célèbre phrase de la déclaration Schuman, qui en saisit toute la portée : « L’Europe ne se fait pas d’un coup, elle ne se construira pas d’un coup : elle naîtra d’avancées concrètes qui instaurent d’abord une solidarité de fait. » Et un peu plus loin : « La fusion des productions de charbon et d’acier assurera immédiatement la création d’une base commune pour le développement économique, première étape de la fédération européenne, et changera le destin de ces régions longtemps vouées à la fabrication d’armes de guerre, dont elles ont toujours été les victimes. La solidarité de production ainsi réalisée rendra toute guerre entre la France et l’Allemagne non seulement impensable, mais matériellement impossible. » La méthode fonctionnaliste a ainsi orienté l’avenir du continent vers une intégration progressive et concrète, avec la CECA (1951) comme première étape (« première phase de la Fédération européenne ») sur une voie qui verrait ensuite la création de la Communauté économique européenne (et d’Euratom, qui décevrait quelque peu les attentes initiales) avec les traités de Rome de 1957, puis l’Union douanière (1968) et le début de la Politique agricole commune (PAC), jusqu’à la création du Marché unique en 1993, rendue possible par l’Acte unique européen (1986), et enfin le traité de Maastricht (1992), avec la création de l’Union européenne et de l’euro, sous l’impulsion d’un autre « père fondateur », Jacques Delors.
La voie fédéraliste a subi plusieurs revers
Les traités d’Amsterdam (1997) et de Lisbonne (2007) peuvent également être considérés comme des étapes de la démarche fonctionnaliste, malgré d’importantes ouvertures aux revendications fédéralistes, à commencer par le rôle progressivement plus important du Parlement européen et les tentatives de coordination de la politique étrangère, mais toujours avec un frein à l’unanimité. Aujourd’hui encore, l’orientation des rapports Draghi-Letta, qui constituent (au moins en partie) le guide de l’action politique intégrationniste des institutions de l’UE vers l’objectif d’« union toujours plus étroite des peuples d’Europe » envisagé par le traité de Maastricht, s’inscrit dans cette démarche fonctionnaliste, comme l’achèvement du Marché unique dans tous les domaines où subsistent encore des barrières nationales. La voie fédéraliste, cependant, demeura parallèle à la voie fonctionnaliste dès le départ, mais subit plusieurs revers : immédiatement après l’initiative de la CECA, les six États fondateurs s’engagèrent à construire une autre Communauté européenne de défense (CED) par un traité signé à Paris le 27 mai 1952, qui prévoyait non seulement une armée commune mais aussi (article 38) la création d’une Assemblée constituante pour une Europe politique fédérale. Deux éléments, l’armée commune et l’Assemblée constituante, étaient fondamentaux pour les fédéralistes et, ce n’est pas un hasard, inspirés par Spinelli et adoptés par De Gasperi.
Mais la CED connut une fin malheureuse : les ratifications du traité, déjà achevées en République fédérale d’Allemagne et en Belgique, aux Pays-Bas et au Luxembourg, furent interrompues par un report sine die voté par l’Assemblée nationale française le 30 août 1954, et l’Italie ne procéda pas non plus à la ratification. Après cet échec, en 1955, Jean Monnet démissionna de la Haute Autorité de la CEE, dont il avait été nommé premier président, et fonda le Comité d’action pour les États-Unis d’Europe, dont l’objectif était de convaincre les gouvernements d’entreprendre de nouvelles initiatives d’intégration. C’est d’ailleurs précisément la déception de la CEE qui donna aux six pays fondateurs la motivation et l’impulsion nécessaires pour tenir, l’année suivante, en juin 1955, la conférence de Messine, marquant le début des négociations pour la CEE et Euratom (cette dernière étant fortement soutenue par Monnet). Ces négociations se déroulèrent au château de Val-Duchesse, près de Bruxelles, sous la direction du ministre belge des Affaires étrangères, Paul Henri Spaak, et aboutirent au traité de Rome deux ans plus tard.
L’échec de la tentative d’une Constitution pour l’Europe
Une autre tentative relevant du fédéralisme consistait à transformer les traités de l’UE en une véritable « Constitution pour l’Europe ». Le texte fut élaboré entre 2002 et 2003 par une « Convention sur l’avenir de l’Europe », réunissant les gouvernements des quinze États membres de l’époque, deux représentants de chaque parlement national, seize députés européens, deux membres de la Commission européenne et des représentants des pays candidats (sans droit de vote). Cette Convention était présidée par l’ancien président français Valéry Giscard d’Estaing.
Le projet de Constitution, amendé et adopté par une conférence intergouvernementale, fut ratifié par 18 des 25 États membres, mais rejeté par référendum en France (29 mai 2005) et aux Pays-Bas (1er juin 2005). Au lieu de trouver une solution qui respecterait les ratifications déjà intervenues – comme cela avait été fait pour le traité de Maastricht après le rejet danois et pour le traité de Nice après le rejet irlandais, avec un second référendum positif dans les deux cas – les gouvernements de l’UE ont décidé de remanier le projet, le transformant en un nouveau traité (conservant en grande partie le texte original, mais expurgé des aspects « constitutionnels »), qui a ensuite été approuvé à Lisbonne en 2007.
Plutôt que de parler de contradiction (comme celle qui existe entre la « méthode communautaire » et la « méthode intergouvernementale ») entre les deux philosophies de l’intégration européenne, il convient d’évoquer une dialectique qui aboutit souvent à une synthèse. Si le fonctionnalisme finit par triompher, c’est aussi grâce à la contribution du fédéralisme, malgré ses revers, et à son attachement constant à l’objectif principal : la réalisation d’une Europe unie, fédérale et souveraine.
Cette dialectique pourrait se manifester à nouveau aujourd’hui, compte tenu du contexte géopolitique actuel : la guerre russo-ukrainienne et le nouveau conflit au Moyen-Orient, la crise de l’OTAN et l’incertitude engendrée par les positions fluctuantes et imprévisibles de l’administration Trump, la faiblesse de la prétendue « politique étrangère commune » de l’UE, dans le cadre du débat actuel sur la nécessité d’une nouvelle Union européenne de la défense. Peut-être en prenant l’initiative d’une avant-garde de pays suivant la « méthode Schengen », ou en relançant la CEE (qui devrait toutefois être profondément modifiée et adaptée à l’époque) après son échec en 1954.
Cet article a été rédigé en collaboration avec Alberto Ferrarese
