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La Commission, gardienne des traités ?

Une récente étude très documentée d’un groupe de juristes ( intitulée « Where have the guardians gone ? » ) met en évidence de façon assez spectaculaire une véritable révolution culturelle au sein de la Commission dans son rôle de gardienne des Traités (1).

Une profonde réforme voulue par la commission Barroso

Plus précisément, cette étude démontre que – depuis 2004, sous la Présidence de M. Barroso – la Commission a systématiquement organisé et mis en oeuvre une politique dite de tolérance (« forebearance ») vis à vis des violations du droit européen par les Etats membres. Plus précisément, la Commission a délibérément privilégié le « dialogue politique » bi-latéral avec les Etats par rapport à l’action juridique, cad au déclenchement de procédures de manquement et de saisine de la CJE.

Rappelons que les traités confient à la Commission le rôle et la responsabilité exclusifs (2) de « veiller à l’application des traités ainsi que des mesures adoptées par les institutions » et de « surveiller l’application du droit de l’Union » (art. 17 §1 TUE). Pour exercer cette compétence, la Commission peut enjoindre à un Etat de se conformer à ses obligations et peut saisir la CJE en cas de refus (art. 258 CJE).

L’étude démontre donc, chiffres à l’appui, que – dans la période couverte de 2004/2018 – le nombre des procédures en manquement initiées par la Commission a chûté de près de … 70% et les saisines de la CJE de …90%. Elle explique que ce phénomène ne peut pas être causé par un plus grande discipline des Etats (3) mais résulte clairement d’une réticence à les mettre en cause directement et publiquement. Confrontée à une violation manifeste d’une règle européenne par un Etat, la Commission a de plus en plus retardé – voire renoncé à – une procédure pré-judiciaire dans l’espoir de convaincre cet Etat à régulariser sa situation.

Un filtre politique des poursuites

Plus précisément, la mécanique interne de lancement d’une procédure de manquement au sein des services de la Commission a été profondément modifiée. L’initiative des poursuites a été retirée aux échelons des DG et du Service juridique pour être élevée au niveau politique cad à celui des commissaires et, in fine, du Président assisté activement par le Secrétariat Général. Le nouveau système – baptisé « EU Pilot » – a été conçu comme un filtre centralisateur permettant de limiter le nombre des poursuites et de gérer bilatéralement et au niveau politique les cas les plus sensibles.

Concrètement, un manquement avéré relevé par les services fait d’abord l’objet – sous les auspices du Secrétariat Général – de contacts officieux (et confidentiels) entre le Représentant Permanent de l’Etat concerné et le Commissaire compétent (et/ou de la nationalité de cet Etat). Si un arrangement/compromis n’est pas trouvé à ce niveau, l’affaire peut encore être évoquée directement par le Président de la Commission auprès du Chef de Gouvernement concerné (notamment, précise l’étude, en marge d’une réunion du Conseil européen).

De façon assez inédite – l’étude se base très factuellement sur une « Interview Evidence » (4) cad sur une série d’entretiens méthodiques et croisés avec 25 hauts responsables des Institutions (surtout de la Commission) impliqués dans la gestion quotidienne des affaires. Ces témoignages de première main – parfois amers (5) – sont très révélateurs de la nouvelle approche par la Commission de son rôle de gardienne des traités – une approche ouvertement destinée à remplacer une procédure dite « bureaucratique » par un processus de négociation « politique ».

Une Commission plus « politique » et moins « bureaucratique »

De fait, cette évolution est révélatrice de deux autres phénomènes parallèles de plus grand ampleur analysés par l’étude : celui de la nature de plus en plus intergouvernementale de l’UE27 et, dans ce nouveau cadre, celui du souhait de la Commission de se hausser au rang d’organe « politique ». A cet égard, l’étude souligne le rôle principal joué par le Président Barroso et poursuivi – avec plus de modération – par M. Juncker et Mme Von der Leyen.

Deux extraits des entretiens pré-cités sont révélateurs de l’ambiguïté de la situation :

« You cannot be a political Commission in the morning and a bureaucratic Commission in the afternoon »

« Everybody loves law making and nobody loves law enforcement »

Plus généralement, la Commission s’est trouvée confrontée à une tension « between its roles as engine of integration and guardian of the treaties » et a été amenée à sacrifier partiellement le second pour préserver le premier.

Quelques remarques générales

Cette étude (à laquelle ce cours résumé ne fait pas vraiment justice) peut être l’occasion de quelques remarques plus générales.

En soi, la pratique d’un « tri » des affaires en fonction de leur importance n’est pas illégale ni illégitime. La profusion des cas de violation du droit (dérivé) de l’UE par les Etats est telle qu’une pratique de poursuites systématiques se heurterait à de réels obstacles matériels. La CJE reconnait d’ailleurs de longue date à la Commission une assez large marge d’appréciation dans sa décision de lancer des procédures d’infraction. La critique porte donc surtout sur les infractions les plus graves (par exemple en matière de violation des valeurs et principes de base de l’UE) au sujet desquelles l’approche de « tolérance » et de négociation politique apparait comme la plus contestable. Ce sont d’ailleurs des affaires de ce type (cf. les cas récents relatifs à la Pologne et à la Hongrie) qui ont soulevé la polémique relevée dans l’étude (6)(7).

D’autre part, la Commission semble considérer – accepter – que les Etats ne sont pas des justiciables ordinaires mais des « sujets souverains ». Elle ne pourrait pas se comporter envers eux comme le ferait un procureur national vis à vis des justiciables au sein d’un Etat. Et ce d’autant plus qu’elle est aussi une autorité quasi-législative ou, au moins, réglementaire : un « double chapeau » difficile à porter, notamment en matière de politique de concurrence. Vis à vis des Etats (des gouvernements), la Commission a donc tendance à rechercher une « solution » politique, quitte souvent à transiger sur l’issue du litige. Au pire, elle peut même se résoudre à patienter jusqu’à ce qu’un changement d’attitude – voire de … gouvernement – dans l’Etat concerné permette de résoudre le problème de lui-même.

Quelles que soient les « justifications » de cette approche politico-tolérante dictée par la realpolitik, il demeure un principe intangible qui doit bien être respecté, celui de la nécessaire application du droit : « leges sunt servanda ». L’Union est – comme les Etats – régie par les règles de l’état de droit. Comme ceux-ci dans leur ordre interne, elle doit donc assurer le respect de ses propres règles sans failles ni discrimination. Et ce d’autant plus qu’elle dispose en la matière d’une compétence exclusive de déclenchement des poursuites. La seule « sanction » éventuelle en cas d’inaction de sa part serait un recours en carence intenté par un Etat ou une autre Institution (comme, par exemple, le Parlement).

Un risque d’ » externalisation »

Il doit donc exister, dans l’ordre juridique communautaire, un gardien neutre et impartial de la légalité. S’il apparaissait qu’une « Commission politique » ne peut plus assurer de façon satisfaisante ce rôle de « procureur » indépendant et autonome, la question de son éventuelle « externalisation » au profit d’un nouvel organe communautaire spécialisé (à créer) pourrait être posée – comme elle l’est déjà (mais pou des raisons différentes) en matière de contrôle de la politique de concurrence.

Fort heureusement, on n’en est pas encore là. Mais il faut reconnaitre que l’initiative brutale du Président Barroso – imposant un nouveau système très politique de « gardiennage » des traités – cause un malaise déstabilisant. Le plus sage serait peut-être de ne pas remettre en cause le système actuel fixé par les traités et de restituer au service compétent de la Commission la responsabilité principale du traitement des affaires. Quite à exiger de celui-ci une plus grande transparence et une plus grande capacité à gérer les dossiers en fonction de priorités qui lui seraient plus clairement « conseillées » par le Collège.

 

Jean-Guy Giraud

Successivement administrateur du Parlement européen puis conseiller du Président , Secrétaire Général de la Cour de Justice puis du Médiateur de l’UE , Directeur du Bureau du Parlement européen en France , Jean-Guy Giraud a été président de l’Union des Fédéralistes européens-France.

____________________________

(1) voir : https://papers.ssrn.com/sol3/Delivery.cfm/SSRN_ID3994918_code1611458.pdf?abstractid=3994918&mirid=1

(2) Tout Etat membre peut aussi – en théorie – saisir la CJE en cas de violation du droit de l’Union par un autre Etat membre (art. 259 TFUE) – mais, de facto, cette disposition est très rarement activée.

(3) au contraire, il apparait clairement que – dans l’UE27 – cette discipline s’est nettement affaiblie.

(4) voir à partir de la page 16.

(5) « this new approach on law enforcement had a devastating effect on the morale of the Commission »

(6) voir https://www.lesamisdutraitedelisbonne.com/post/respect-des-régles-démocratiques-dans-l-union-la-carence-des-institutions

(7) une étude parallèle traite du cas spécifique des affaires en cours contre la Hongrie et la Pologne : Poland and Hungary’s EU membership: On not confronting authoritarian governments | International Journal of Constitutional Law | Oxford Academic (oup.com)

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10 Commentaires

  1. Votre exposé est d’autant plus intéressant que cette politique de la Commission a des aspects franchement contradictoires. D’une part une souplesse accrue qui met franchement de l’huiie dans les rouages ; de l’autre une plus grande tolérance face à des pratiques graves, détournements de fonds européens, souvent au profit de la caste au pouvoir, restrictions délibérées à la démocratie.
    Finalement, est-ce que cette « doctrine Barroso » serait plus favorable, ou moins favorable, à une évolution de l’Union vers un fédéralisme plus conséquent ? Pas clair.

  2. Merci cher M. Giraud pour cet exposé très clair.
    Comme vous le notez vous-même la question est en réalité beaucoup plus compliquée. La question centrale a été à partir du milieu des années 1980 l’augmentation considérable des cas d’infractions portées à l’attention de la Commission, qui s’explique à la fois par les élargissements successifs et, surtout, par l’augmentation considérable des directives, règlements et décisions. Vers le milieu des années 1980 le service juridique de la Commission proposa une nouvelle politique de « décentralisation du contrôle » qui consistait à encourager les « plaignants » à saisir leurs propres juridictions pour que celles-ci fassent des renvois préjudiciels à la Cour de justice. En effet c’est sur la base de tels renvois préjudiciels que des progrès important dans le fonctionnement du marché commun avaient eu lieu, par exemple avec la célèbre affaire Cassis de Dijon. La Commission n’avait tout simplement pas les moyens en termes de personnel pour examiner systématiquement toutes les plaintes pour infraction.
    La conséquence d’un traitement des infractions par les DG était un engorgement du service juridique de la Commission qui devait vérifier la consistance des dossiers et les chances d’aboutissement d’une procédure d’infraction: dans la majorité des cas, si les Etats membres se plient aux lettres de mise en demeure, c’est parce que leurs propres services juridiques, comme ceux de la Commission, sont convaincus qu’un recours devant la Cour de justice a de bonnes chances d’aboutir. Rappelons à vos lecteurs que la décision d’envoyer une mise en demeure et celle d’envoyer un avis motivé à un Etat membre sont des décisions formelles imputables à la Commission sur lesquelles le Collège des commissaires doit voter; et il ne peut voter que s’il est éclairé par le service juridique de la Commission elle-même.
    En même temps que le système « EU Pilot » qui était essentiellement un système de gestion interne, le système « Solvit » s’est développé, qui permet de résoudre un grand nombre de litiges bien en amont d’une procédure formelle. Solvit n’est pas idéal, et il y a des projets de réforme.
    A mon avis, attribuer à Barroso – bien connu pour avoir été souvent très déférent vis-à-vis des gouvernements des grands Etats membres une intention politique en la matière me semble donner trop de poids à des déclarations du type de celles qui sont citées ci-dessus. L’influence de Barroso dans la mise en place d’EU Pilot me semble surtout due à la présidentialisation et centralisation de la Commission qu’il a essayé de mettre en place, par penchant personnel mais aussi dans la perspective de l’augmentation considérable des Commissaires avec les élargissements à venir.

  3. Excellente analyse, merci Jean-Guy Giraud. Ayant travaillé à la Commission européenne pendant la période Barroso, ce qui est décrit ici ne me surprend pas, hélas. Je comprends que cette analyse s’arrête à 2018, elle inclut donc la période Juncker.
    Je serais très curieux de savoir si une inflexion a été donnée avec la Commission von der Leyen, afin de permettre un retour vers une « Commission, gardienne des Traités » plus ferme (dans un domaine qui n’est pas simple, j’en parle en connaissance de cause, le dialogue entre Commission européenne et Etats membres reste fondamental et ceci doit être expliqué aux Eurosceptiques qui simplifient volontiers la thématique)

  4. l’utilisation de l’anglais de façon systématique ne me semble pas une bonne chose. Pourquoi ne pas traduire dans une autre langue européenne à l’usage des ressortissants du pays auquel le texte est diffusé ???

  5. Cher Monsieur Ziller,

    merci pour votre analyse critique de ma brève note https://www.lesamisdutraitedelisbonne.com/post/la-commission-gardienne-des-traites-vraiment reprise par Sauvons l’Europe.

    Vos remarques portent en fait sur … l’étude de deux universitaires américains (!) https://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=3994918
    dont je me suis inspiré pour n’en retenir surtout que l’aspect politique, voire polémique (anti-Barroso).

    Ceci, dans le contexte présent des hésitations de la Commission VdL vis à vis des gouvernements hongrois et polonais en matière de violations des principes relatifs à la règle d’état de droit (voir la foot note 7 de ma note).

    Mais cette note essaye aussi de poser – à cette occasion – une question plus générale : comment concilier le principe du nécessaire respect du droit européen ( de tout le droit – quelle que soit la « gravité » de l’infraction) avec la pratique d’un « tri » des affaires en fonction de leur « importance » ?

    Le fait que la jurisprudence de la CJE accorde à la Commission une certaine marge d’appréciation dans le déclenchement d’une procédure de manquement ne résout pas cette question. Pas plus que le recours aux renvois préjudiciels, d’ailleurs aléatoires du fait de la pratique inégale des juridictions nationales (dont certaines remettent en cause la notion même de r.p.).

    L’évocation d’ une possible « externalisation » de l’initiative des poursuites (une sorte de procureur civil européen) est sans doute excessive. J’ai d’ailleurs conclu – in fine – en faveur d’un maintien du système prévu par le traité mais dont la « politisation » devrait être contenue.

    NB la vigoureuse critique de EU Pilot émane en fait, selon l’étude citée, des praticiens de la Commission eux mêmes cf. les 25 interviews croisés de hauts fonctionnaires.

    Cordialement, Jean-Guy Giraud

    NB En tant qu’ancien Greffier de la CJE (1988/1994), j’ai été témoin de son engorgement problématique par les multiples recours en manquement – souvent sur des questions mineures.

  6. Je pense que l’euroscepticisme à de forte chance d’augmenter à la lecture de l’article et de vos divers commentaires.
    Nous sommes le jouet des grandes puissances et de nos dirigeants actuels, la non finalisation de la construction européenne aboutit aux désordres évoqués dans vos commentaires et dans l’article, certaines nations sont dans la CE s’en y être, elles n’adhèrent pas à nos valeurs et elles ont un double jeu, ouvrons les yeux et arrêtons de palabrer.

  7. Merci à Jean-Guy Giraud qui, une fois de plus, contribue à remettre l’église au milieu du village.

    Je me permets simplement de compléter la réflexion en rappelant un article que j’avais publié sur le site de SLE le 19 octobre 2015 (https://www.sle.eu/la-gardienne-est-dans-lescalade/) – c’est-à-dire à l’époque d’un pic atteint dans la crise des migrants. Cette chronique évoquait le lancement de 40 procédures d’infraction engagées le mois précédent par la Commission Juncker à l’encontre d’une vingtaine d’Etats membres pour transposition incomplète de certains instruments législatifs constituant le régime d’asile européen commun. L’intitulé baroque de l’article faisait écho à l’écriteau de jadis attirant l’attention sur le fait que la gardienne de l’immeuble avait temporairement déserté sa loge pour pourvoir à l’entretien de l’escalier.

    Certes, depuis lors, beaucoup d’eau s’est écoulée sous les pieds du zouave… ce qui peut expliquer l’inflexion politique mise en évidence par Jean-Guy Giraud.

    1. Bonjour Monsieur VERNIER.

      Je vous l’ai déjà écrit, j’apprécie vos commentaires mais comme je le dis ci dessus, nous ne cessons de palabrer, nous tournons en rond, l’essentiel n’est pas fait et n’est pas dit avec force.
      La conséquence est que l’Europe n’est pas prise au sérieux, la gouvernance actuelle ne cache t’elle pas des situations de confort aboutissant à des blocages cachées pour éviter que naisse une véritable nation européenne avec ses spécificités ?

      1. Merci pour votre aimable commentaire.

        Je comprends tout à fait votre impatience et la partage assez largement. Je crains toutefois que la naissance de ce que vous appelez « une véritable nation européenne » ne relève d’une gestation encore laborieuse. En tout état de cause, le taux d’abstention, qui ne cesse de progresser au fil des élections des parlementaires européens, ne plaide guère en faveur d’une telle dynamique… même si le phénomène touche aussi de plus en plus l’échelle nationale, voire – ce qui est encore plus préoccupant – le niveau local.

        Parmi les spécificités auxquelles vous faites allusion, j’ose croire que la devise « unis dans la diversité » constitue déjà un symbole – peut-être timide, certes – du ciment conçu pour agglomérer les différentes pierres de la construction. Alors, sans me résigner à un quelconque défaitisme, je crois encore aux vertus de la formule selon laquelle la sagesse exige souvent de « laisser du temps au temps »… et que la diversité constitue une richesse.

        Quant au manque d’efficacité supposé des palabres, ma longue expérience de la coopération eurafricaine me conduit à ne pas en négliger, au contraire, certains bienfaits… comme en témoigne l’image de l’ « arbre à palabres » à l’ombre duquel se réunissent (ou se réunissaient) les sages du village pour commenter la vie de ce dernier et débattre des décisions à prendre. Là encore, en liant cette image à la dimension du temps, je ne puis m’empêcher de songer à la formule employée par un parlementaire africain au cours d’une réunion avec ses homologues de l’UE: « On dit que le temps, c’est de l’argent. Reconnaissons alors que la chose est bien partagée: vous, les Européens, vous avez l’argent: nous, les Africains,nous avons le temps »… une manière de nous inviter à ne pas négliger « l’aide au développement » que d’autres continents peuvent apporter à l’Europe en lui rappelant les vertus de la patience ? C’est aussi ce qu’avait compris Robert Schuman, épaulé par Jean Monnet: « L’Europe ne se fera pas d’un coup, ni dans une construction d’ensemble »…

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